VO PR 52/50: § 2 Abs. 2 (Provisionen Kfz-Versicherung) mangels Ermächtigung unwirksam

In dem Verfahren gegen ███, Geschäftsführer der ███, Kaufmann Hugo ███████████, wegen Abführung von Mehrerlös nach § 2 Abs. 1 WiStG in Verbindung mit § 5 Preisgesetz und § 2 Abs. 2 VO PR 52/50 vom 9. August 1950 hat der 4. Strafsenat des Bundesgerichtshofs auf den Vorlegungsbeschluss des Oberlandesgerichts in Hamm/Westf. vom 17. März 1961 (2 Ws 285/57) nach Anhörung des Generalbundesanwalts in der Sitzung vom 10. Januar 1962 durch den Senatspräsidenten Dr. Rotberg als Vorsitzenden und die Bundesrichter Krumme, Martin, Prof. Dr. Lang-Hinrichsen und Dr. Flitner als Beisitzer

§ 2 Abs. 2 der VO PR 52/50 über Provisionen in der Kraftfahrtversicherung vom 9. August 1950 (BAnz. Nr. 160 vom 22. August 1950) hält sich nicht im Rahmen der dem Bundesminister für Wirtschaft in § 2 des Preisgesetzes vom 10. April 1948 (in der zur Zeit des Erlasses der genannten VO geltenden Fassung) erteilten Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen und ist deshalb unwirksam.

§ 2 Abs. 2 der VO PR 52/50 über Provisionen in der Kraftfahrtversicherung vom 9. August 1950 (BAnz. Nr. 160 vom 22. August 1950) hält sich nicht im Rahmen der dem Bundesminister für Wirtschaft durch § 2 des Preisgesetzes vom 10. April 1948 (in der zur Zeit des Erlasses der genannten VO geltenden Fassung) erteilten Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen und ist deshalb unwirksam.

I.

1. Der Betroffene hat als alleiniger Geschäftsführer der █████ Motorwagen-Handelsgesellschaft mbH, die sich mit dem An- und Verkauf sowie der Instandsetzung von Kraftfahrzeugen befasst, für seine Kunden nebenberuflich den Abschluss von Kraftfahrzeugversicherungsverträgen vermittelt. Als Provision waren mit der ██ ███████████████, für die die Verträge vermittelt wurden, 5 % des Versicherungsbeitrages vereinbart. Dementsprechend zahlte die ██ in der Zeit vom 1. Januar 1952 bis zum 21. September 1954 insgesamt 11.552,25 DM an Provisionen.

2. Der Regierungspräsident in Münster hat durch Bescheid vom 24. November 1954 die Abführung eines Mehrerlöses von 5.776,10 DM angeordnet. Er hat in der Annahme, eine Provision von 5 % des Versicherungsbeitrages stelle einen fortgesetzten Verstoß gegen § 2 Abs. 2 der VO PR 52/50 über Provisionen in der Kraftfahrtversicherung vom 9. August 1950 (BAnz. Nr. 160 vom 22. August 1950, WiGBl. 1950 S. 156) dar, dies damit begründet, dass die genannte Vorschrift für die nebenberufliche Vermittlung von Kraftfahrtversicherungen durch Angehörige der Kraftfahrzeugwirtschaft und der Kraftfahrzeugfinanzierungsinstitute nur eine einmalige Abschlussprovision von höchstens 2 1/2 % (ersten Jahres-)Versicherungsbeitrags zulasse. Von der Verhängung einer Buße hat der Regierungspräsident auf Grund des Straffreiheitsgesetzes 1954 – von seinem Rechtsstandpunkt aus irrig, weil Stichtag der 1. Dezember 1953 war – abgesehen.

3. Der Betroffene hat Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt. Der Amtsrichter hat den angefochtenen Bescheid durch Beschluss vom 20. Mai 1957 (AG Münster 13 Gs 1/55) aufrechterhalten. Auf die Rechtsbeschwerde des Betroffenen hat das Oberlandesgericht in Hamm mit Beschluss vom 27. Juli 1959 den Bundesminister für Wirtschaft um Auskunft über die Erwägungen gebeten, „die für die Regelung des § 2 Abs. 2 der VO PR 52/50 maßgebend waren, ob insbesondere diese Preisregelung zur Abwehr einer Gefährdung und ernsthaften Störung des gesamten Preisstandes unerlässlich war und welche besonderen Umstände, die diese Regelung rechtfertigen, vorgelegen hatten“.

4. Das Oberlandesgericht Hamm will den angefochtenen Beschluss und den Bescheid des Regierungspräsidenten aufheben, da sich nach seiner Meinung – im Gegensatz zu früheren Entscheidungen (OLG Hamm in Versicherungsrecht 1956, 113 und 114) – die Vorschrift des § 2 Abs. 2 VO PR 52/50 vom 9. August 1950 (im Folgenden als VO PR 52/50 a.F. bezeichnet) nicht im Rahmen der dem Bundesminister für Wirtschaft durch § 2 Preisgesetz erteilten Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen halte. Es sieht sich hieran jedoch gehindert durch den Beschluss des Oberlandesgerichts in Düsseldorf 1 Ws (BE) 91/56 (208) vom 14. April 1959 und den Beschluss des Oberlandesgerichts in Karlsruhe 1 Ws 136/56 (B) vom 13. Juni 1959 (Teilabdruck BB 1959, 1012) und hat deshalb die Sache gemäß § 56 Abs. 5 OWiG, § 121 Abs. 2 GVG dem Bundesgerichtshof zur Entscheidung vorgelegt (Beschluss vom 17. März 1961; NJW 1961, 1040 Nr. 28).

II.

Die Vorlegungsvoraussetzungen sind gegeben. Im Gegensatz zur Auffassung des Oberlandesgerichts in Hamm vertreten die Oberlandesgerichte Düsseldorf und Karlsruhe in den genannten Entscheidungen die Ansicht, § 2 Abs. 2 VO PR 52/50 a.F. werde durch die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz gedeckt.

Die Pflicht zur Vorlegung entfällt nicht deshalb, weil der Absatz 2 des § 2 VO PR 52/50 a.F. durch § 18 Nr. 2 VO PR 15/59 zur Auflockerung der Preisbindung in der Kraftfahrtversicherung vom 19. Dezember 1959 (BAnz. Nr. 249 vom 30. Dezember 1959) aufgehoben worden ist und für die nebenberufliche Vermittlertätigkeit in der Kraftfahrtversicherung nunmehr als Abschluss- und als Folgeprovision allgemein je 5 % des Versicherungsbeitrags angenommen werden dürfen. Denn Höchstpreisvorschriften sind als Zeitgesetze gemäß § 2 Abs. 3 StGB auch nach ihrem Außerkrafttreten auf die vor diesem Zeitpunkt begangenen Verfehlungen anzuwenden (BGH NJW 1952, 72 Nr. 28; BGH 4 StR 280/54 vom 14. Oktober 1954, insoweit in LM Nr. 1 zu § 15 WiStG nicht abgedruckt). Das gilt auch für die Abführung des Mehrerlöses, weil diese Anordnung nicht zu den Maßnahmen der Sicherung und Besserung zählt, über die gemäß § 2 Abs. 4 StGB nur noch das Gesetz zu entscheiden hat, das zur Zeit der Entscheidung gilt (vgl. BayObLGSt 1959, 46). Es kommt deshalb für die Entscheidung des Oberlandesgerichts in Hamm auf die gestellte Rechtsfrage an.

III.

Der Senat tritt der vom Oberlandesgericht in Hamm vertretenen Rechtsansicht bei.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 12. November 1958 (BVerfGE 8, 274) ausgesprochen, dass § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sei, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll (BVerfGE 8, 274, 277).

a) Die Entscheidung betrifft zwar nur § 2 Preisgesetz in der Fassung des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes. Nach den Gründen des Beschlusses ist aber nicht zweifelhaft, dass die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift in der Fassung des 3. Verlängerungsgesetzes zum Preisgesetz vom 8. Juli 1950 (BGBl. S. 274), auf dem die VO PR 52/50 a.F. beruht, in gleicher Weise zu bejahen ist.

b) Von wesentlicher Bedeutung für den Umfang der durch § 2 Preisgesetz erteilten Ermächtigung ist der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht diese Vorschrift nur im Rahmen der von ihm vorgenommenen „verfassungskonformen“ Auslegung für hinreichend bestimmt und nach Inhalt, Zweck und Ausmaß mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar angesehen hat (BVerfGE 8, 324). Die Prüfung, ob sich eine auf Grund des Preisgesetzes erlassene Rechtsverordnung im Rahmen der Ermächtigung des § 2 hält, muss deshalb mit der vom Bundesverfassungsgericht vorgenommenen Auslegung übereinstimmen, weil jede andere Auslegung zur Folge hätte, dass die genannte Ermächtigung gegen das Grundgesetz verstoßen würde.

c) Im Einzelnen hat das Bundesverfassungsgericht zur Frage des Zwecks der Ermächtigung u.a. ausgeführt:

§ 2 Preisgesetz soll der Exekutive die Mittel zur Verfügung stellen, um die Auswirkungen von Störungen und Krisen des wirtschaftlichen Lebens auf die Preisentwicklung in Grenzen zu halten und durch Einwirkung auf die Preise Gefahren abzuwehren, die dem gesamten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Leben durch eine ungestörte Preisentwicklung drohen können. Demgemäß ermächtigt § 2 Preisgesetz nur zu solchen Preisregelungen, die zur Abwehr ernsthafter, für den gesamten Preisstand relevanter Störungen unerlässlich sind (S. 310 a.a.O.), und:

„Zusammenfassend ist festzustellen: Das ‚Programm‘, das mit Hilfe des § 2 Preisgesetz verwirklicht werden soll, ist die ‚Aufrechterhaltung des Preisstandes‘. Die Ermächtigung hat ordnungssichernde Tendenzen und lässt deshalb nur Maßnahmen zu, die unerlässlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren. Die Ermächtigung soll dem Übergang zu normalen Preisverhältnissen dienen; sie rechtfertigt nur solche Preisregelungen, die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muss der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln gewahrt werden. Die Ermächtigung darf nicht zu einer aktiven, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltenden Wirtschaftspolitik benutzt werden.“ (S. 313/314 a.a.O.).

Die Vorschrift des § 2 Abs. 2 VO PR 52/50 a.F. hält sich nicht im Rahmen der durch § 2 Abs. 1 Preisgesetz erteilten Ermächtigung und ist deshalb rechtsunwirksam. Nach der zutreffenden Annahme des Oberlandesgerichts in Hamm brachte sie eine Verfälschung des freien Spiels der Kräfte und der Wettbewerbslage zugunsten der hauptberuflichen sowie eines Teils der nebenberuflichen Versicherungsvermittler, die für diesen besonderen Bereich des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls nicht geboten und nicht unerlässlich war, um eine ernsthafte Gefährdung oder Störung des gesamten Preisstandes abzuwehren (BVerfGE a.a.O.).

a) Das ergibt sich schon aus dem Werdegang der genannten Vorschrift, wie ihn der Bundesminister für Wirtschaft in seiner vom Oberlandesgericht in Hamm herangezogenen Äußerung vom 30. November 1960 (I B4-T2a5-[REDACTED]) geschildert hat.

aa) Vor dem Jahre 1938 unterlagen sowohl die Beiträge in der Kraftfahrtversicherung als auch die Provisionen für haupt- und nebenberufliche Versicherungsvermittler nur dem allgemeinen Preiserhöhungsverbot nach § 1 der Preisstopverordnung vom 26. November 1936 (RGBl. I, 955). Es besagte auf dem Gebiet der Provisionen, dass zwischen den Versicherungsunternehmen und deren Vermittlern in den einzelnen Vertreterverträgen kein höherer prozentualer Prämienanteil als Provision vereinbart werden durfte, als es dem Stand vom 17. Oktober 1936 entsprach. Das Verbot erwies sich als seit langem wirkungslos. Denn kraft der starken Stellung des Vermittlergewerbes gegenüber den Kraftfahrtversicherern lag das „Provisionsniveau“ des Jahres 1936 ohnehin sehr hoch; für hauptberufliche Vermittler zwischen 20 und 25 v.H., für andere konnte das Preiserhöhungsverbot dadurch umgangen werden, dass Vermittler ihr Aufgabengebiet durch eine „Änderung des Vertretervertrags“ erweiterten und als Folge einer umfangreichen Leistung ein höheres Entgelt beanspruchten.

Die Verordnung über die Versicherung von Kraftfahrzeugen vom 14. Februar 1938 (RGBl. I, 200) trachtete neben der Einführung eines Einheitstarifs für Kraftfahrzeugversicherungen eine besondere Höchstpreisbindung für die Entgelte der Versicherungsvermittler. Die damals üblichen hohen Provisionssätze der hauptberuflichen Versicherungsvermittler (von 20 und mehr %) wurden auf 15 %, die der nebenberuflichen Versicherungsvermittler auf 5 % gesenkt. Außerdem wurde den „natürlichen und juristischen Personen und sonstigen Personenvereinigungen, die Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeugbedarf herstellen, vertreiben, ausbessern oder deren Absatz finanzieren“ (im Folgenden Angehörige der Kraftfahrzeugwirtschaft genannt) die Vereinbarung, Forderung oder Annahme von Provisionen für die Zuführung von Versicherungsnehmern untersagt (§ 6 VO). Diese sollten damit aus der Versicherungsvermittlung überhaupt ausgeschlossen werden. Zweck der Regelung war eine Senkung der Kraftfahrtversicherungsprämien, die die Motorisierung breiter Volksschichten fördern sollte. Das Provisionsverbot für die Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft und die Herabsetzung der Provisionssätze für die anderen nebenberuflichen Versicherungsvermittler waren Zugeständnisse an die berufsmäßigen Versicherungsvermittler, die der Kürzung ihrer Provisionssätze auf 15 % letztlich nur zustimmten, weil sie sich durch die weitgehende Ausschaltung der nebenberuflichen Versicherungsvermittler einen teilweisen Ausgleich des ihnen entstehenden erheblichen Einkommensausfalls erhofften.

Die Regelung von 1938 galt bis zum 25. Juni 1948. Nachdem die Preisbindung für Provisionen in der Kraftfahrtversicherung versehentlich für etwa vier Monate entfallen war, erging die Anordnung PR Nr. 117/48 vom 31. Oktober 1948 (VerwBl. TI, 181). Durch sie wurde mit Wirkung vom 1. November 1948 die aus dem Jahr 1938 stammende Provisionsregelung wiedereingeführt. Jedoch wurde das Provisionsverbot für Angehörige der Kraftfahrzeugwirtschaft in der Weise „gelockert“, dass diesen Personen und Vereinigungen, „soweit sie zur Vermittlung von Kraftfahrzeugversicherungen zugelassen“ waren, die Annahme einer einmaligen Abschlussprovision von höchstens 5 % des Versicherungsbeitrags gestattet wurde. Ob solche Zulassungen während der Geltungsdauer der Anordnung PR Nr. 117/48 in nennenswertem Umfang beantragt und erteilt worden sind, kann nicht mehr festgestellt werden; nach der Ansicht des Bundesministers für Wirtschaft war dies nicht der Fall.

Wegen des ungünstigen Schadensverlaufs in der Kraftfahrtversicherung seit der Währungsreform wurden durch die VO PR 51/50 vom 9. August 1950 die Prämien in der Kraftfahrtversicherung spürbar erhöht (in der Haftpflichtversicherung um 46 %, in der Fahrzeugvollversicherung um 75 %). Gleichzeitig wurden, da die höheren Prämien nur die Verluste der Versicherer ausgleichen, nicht jedoch die Provisionseinnahmen der Versicherungsvermittler steigern sollten, durch die VO PR 52/50 vom selben Tage (a.a.O.) die Höchstbeträge der Abschlussprovision und der Folgeprovision der hauptberuflichen Versicherungsvermittler von 15 auf 12 % gesenkt. Das allgemeine Provisionsverbot für die Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft wurde aufgehoben, die durch die Anordnung PR Nr. 117/48 diesem Personenkreis (soweit er zur Vermittlung von Kraftfahrzeugversicherungen „zugelassen“ war) zugebilligte einmalige Abschlussprovision von höchstens 5 % des Versicherungsbeitrags jedoch nunmehr ohne Rücksicht auf eine besondere Zulassung auf 2,5 % herabgesetzt (§ 2 Abs. 2 VO PR 52/50 a.F.). Es hatte sich nämlich herausgestellt, dass sich die hauptberuflichen Versicherungsvermittler trotz des Verbots der Provisionsabgabe wegen der Vermittlung von Neugeschäften durch die Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft gegenseitig überboten und dabei vielfach Entgelte zahlten, die über die eigene Abschlussprovision für die erste Jahresprämie weit hinausgingen, um wenigstens an den Provisionen für die folgenden Jahresprämien teilzuhaben und die Aussicht nicht zu verlieren, mit den einmal gewonnenen Versicherungsnehmern weitere Abschlüsse in anderen „Versicherungssparten“ anbahnen zu können. Der Festsetzung einer einmaligen Abschlussprovision von 2,5 % lagen nach der Äußerung des Bundesministers für Wirtschaft vom 30. November 1960 folgende Erwägungen zugrunde:

Die Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft genössen durch ihre Verbrauchernähe von vornherein eine Vorzugsstellung gegenüber den hauptberuflichen Versicherungsvermittlern. Andererseits lag das Hauptgewicht ihrer Tätigkeit auf der Herstellung und dem Verkauf von Kraftfahrzeugen oder der Finanzierung ihres Absatzes; die Vermittlung von Kraftfahrtversicherungen übten sie nur nebenher und nach den damaligen Verhältnissen ohne großen Personal- und Sachaufwand, oft nur in der Form der fernmündlichen Herbeirufung des hauptberuflichen Versicherungsvermittlers. Für diese geringen Hilfsdienste erschien eine einmalige Abschlussprovision von 2,5 % ausreichend. Jeder höhere Provisionssatz und die Zubilligung einer Folgeprovision für die Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft hätten zu einer Kürzung der „Restprovision“ der hauptberuflichen Versicherungsvermittler geführt, auf denen die Hauptlast der mit dem Versicherungsabschluss, dem Prämieneinzug und der Verwaltung der Versicherung verbundenen Arbeiten ruhte. Eine Benachteiligung oder gar Ausschaltung der hauptberuflichen Versicherungsvermittler war aber weder wirtschaftlich, weil die Versicherer in aller Regel auf einen einsatzfähigen Versicherungsaußendienst nicht verzichten können, dem aus Gründen der Kostenentlastung wesentliche Verwaltungsaufgaben übertragen werden und dem vor allem auch die Werbung in anderen Versicherungszweigen obliegt, noch preispolitisch vertretbar; würde nämlich den hauptberuflichen Versicherungsvermittlern auf die Dauer der Zugang zum sog. Neugeschäft verwehrt, weil die Kraftfahrzeughändler ihre (durch die Verbrauchernähe begründete) monopolähnliche Stellung ausnutzen und die Vermittlung und Verwaltung von Versicherungsverträgen neben ihrem eigentlichen Handelsgewerbe zur Erzielung weiterer Einnahmen mitbetreiben, so wären Forderungen des Vermittlergewerbes auf Provisionserhöhungen unvermeidbar. Diese wiederum würden zu einer zusätzlichen Kostenbelastung der Versicherer führen, die letzten Endes im Wege von Beitragserhöhungen von den Versicherungsnehmern aufgebracht werden müssten.

bb) Durch die VO PR 15/59 zur Auflockerung der Preisbindung in der Kraftfahrtversicherung vom 19. Dezember 1959 (BAnz. Nr. 249 vom 30. Dezember 1959) wurden die Vorschriften über die Provisionen in der Kraftfahrtversicherung geändert. In der daraufhin verkündeten Neufassung der VO vom 25. August 1960 (BAnz. Nr. 169 vom 2. September 1960) wird nur noch zwischen hauptberuflicher Vermittlertätigkeit (§ 1), nebenberuflicher Vermittlertätigkeit (§ 2) und der reinen Abschlussvermittlung sowie der Anschriftenvermittlung (§ 3) unterschieden. Die Sonderregelung für Angehörige der Kraftfahrzeugwirtschaft ist weggefallen; diese unterliegen nunmehr den allgemeinen Vorschriften. Je nach der tatsächlich erbrachten Leistung gelten sie als Versicherungs- oder bloße Anschriftenvermittler; je nach ihren Einkommensverhältnissen (§ 2 Abs. 3 VO) sind sie als haupt- oder nebenberufliche Vermittler zu behandeln; je nach der zeitlichen Dauer ihrer Tätigkeit haben sie Anspruch auf Abschluss- und Folgeprovision oder nur auf Abschlussprovision (§ 3 Abs. 1 VO). Nach dem in Aussicht genommenen Außerkrafttreten der VO PR 15/59 am 31. Dezember 1965 werden Preisvorschriften in der Kraftfahrtversicherung nicht mehr anzuwenden sein (§ 24 VO PR 15/59).

Wie der Bundesminister für Wirtschaft in seiner Stellungnahme vom 30. November 1960 ausführt, haben trotz der vorstehend unter aa) am Ende wiedergegebenen preispolitischen Erwägungen in seinem Hause „Bedenken bestanden, ob unter dem Gesichtspunkt der tatsächlichen Leistung des Kraftfahrzeughändlers, der nicht nur den Versicherungsvertrag vermittle, sondern auch den Bestand verwalte, noch erhebliche Unterschiede zu sonstigen nebenberuflichen Versicherungsvermittlern bestehen“. Der Bundesminister hat „daher“ in Erkenntnis der seit 1950 für die Wirtschaft bemerkbar gewordenen verstärkten Einschaltung von Kraftfahrzeughändlern in die Versicherungsvermittlung und unter Beachtung der im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. November 1958 niedergelegten Grundsätze zur Ermächtigung nach § 2 des Preisgesetzes die Folgerungen gezogen und die in der VO PR 52/50 vom 25. August 1960 vorgesehene Regelung getroffen.

cc) Der vorstehend für die Außerkraftsetzung des § 2 Abs. 2 VO PR 52/50 a.F. gegebenen Begründung ist zu entnehmen, dass der Bundesminister für Wirtschaft selbst nicht der Auffassung war, dass die Schlechterstellung der Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft gegenüber den sonstigen nebenberuflichen Vermittlern durch die in der VO PR 52/50 enthaltene Beschränkung der Provisionsansprüche der ersteren auf eine einmalige Abschlussprovision von 2,5 % „unerlässlich“ war, „um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren“. Sie hat die „seit 1950 bemerkbar gewordene verstärkte Einschaltung von Kraftfahrzeughändlern in die Versicherungsvermittlung“ nicht verhindern können. Weil die Möglichkeit einer gleichwertigen Mitwirkung von Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft bei dem Zustandekommen und der Verwaltung von Versicherungsverträgen nicht verneint werden konnte, hat der Bundesminister für Wirtschaft „unter Beachtung der im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. November 1958 niedergelegten Grundsätze zur Anwendung der Ermächtigung nach § 2 des Preisgesetzes die Konsequenzen gezogen“ und die VO PR 52/50 geändert, obwohl jener Beschluss die Gültigkeit dieser Verordnung im Besonderen nicht zum Gegenstand hatte und somit ein unmittelbarer Anlass zu ihrer Änderung nicht bestand.

2. Unabhängig von dieser Stellungnahme des sachkundigen Bundesministers ergibt sich aber auch aus der Sache, dass die Sonderregelung des § 2 Abs. 2 der genannten Verordnung die vom Bundesverfassungsgericht als für den Erlass von Rechtsverordnungen auf Grund des § 2 Preisgesetz aufgestellten Voraussetzungen nicht erfüllte.

a) Der Senat tritt mit dem vorlegenden Oberlandesgericht der im Schreiben des Bundesministers für Wirtschaft vertretenen Ansicht bei, dass die Zurückdrängung der hauptberuflichen Versicherungsvermittler durch Angehörige der Kraftfahrzeugwirtschaft aus versicherungswirtschaftlichen Gründen unerwünscht sein mag, wobei allerdings darauf hinzuweisen ist, dass dieser Gesichtspunkt bei der Prüfung der Vereinbarkeit des § 2 Abs. 2 VO PR 52/50 a.F. mit dem Preisgesetz zurücktritt. Der Senat verkennt auch nicht den vom Bundesminister für Wirtschaft herausgestellten preispolitischen Gesichtspunkt, dass dann, wenn die hauptberuflichen Versicherungsvermittler durch die Versicherungsabschlüsse der Kraftfahrzeugwirtschaft auf die Dauer vom sog. Neugeschäft ausgeschlossen worden wären, Forderungen des Vermittlergewerbes auf Provisionserhöhungen zu einer zusätzlichen Kostenbelastung der Versicherer und letzten Endes zu Erhöhungen der Versicherungsbeiträge hätten führen können. Er vermag jedoch nicht zu erkennen, inwiefern diese Gefahr dadurch gebannt werden konnte, dass die Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft aus dem Kreis der nebenberuflichen Versicherungsvermittler ausgeschieden und einer erheblichen Beschränkung ihrer Provisionsansprüche unterworfen wurden.

Gerade wenn, wie der Bundesminister für Wirtschaft hervorhebt, offenbar geworden war, dass das für die Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft praktisch bis zum Jahre 1950 bestehende Provisionsverbot einen ungesunden Wettbewerb der hauptberuflichen Versicherungsvermittler um das von jenen Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft vermittelte „Neugeschäft“ auslöste oder dazu führte, dass die Versicherungsvermittler diesem verbrauchernahen Personenkreis sogar Entgelte anboten, die weit über der eigenen Abschlussprovision lagen, waren von Anfang an Zweifel berechtigt, ob dem dadurch abgeholfen werden konnte, dass der genannte Personenkreis zwar zum Versicherungsgeschäft wiedergelassen, seine Provisionsansprüche aber auf eine einmalige Abschlussprovision von 2,5 % beschränkt wurden, während die übrigen nebenberuflichen Versicherungsvermittler als Abschluss- und als Folgeprovision bis zu je 5 % nehmen durften. Der mit dieser Maßnahme erstrebte Erfolg blieb denn auch tatsächlich aus; wie der Bundesminister für Wirtschaft in seiner Äußerung vom 30. November 1960 einräumt, haben sich die Kraftfahrzeughändler nicht von dem Versicherungsgeschäft abdrängen lassen, sondern sich seit 1950 sogar verstärkt in dieses eingearbeitet.

b) Andererseits ist zu bedenken, dass Forderungen der hauptberuflichen Versicherungsvermittler auf Provisionserhöhungen aus Anlass einer Gleichstellung der Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft mit den anderen nebenberuflichen Versicherungsvermittlern – die die VO PR 15/59 vom 19. Dezember 1959 dann getrachtet hat (vgl. oben a) bb) – nur in engen Grenzen vertretbar gewesen wären; in Frage stand nur das Gefälle zwischen der 5%igen Abschluss- und Folgeprovision der allgemeinen nebenberuflichen Vermittler und der 2,5%igen Abschlussprovision der Angehörigen der Kraftfahrzeugwirtschaft.

Dass dieses Gefälle die Verwaltungskosten der Kraftfahrzeugversicherer nennenswert erhöht und die „Prämienskalkulation“ bestimmend beeinflusst hätte, ist nicht anzunehmen. Selbst wenn aber die zusätzliche Kostenbelastung sich nicht in den durch die VO PR 51/50 vom 9. August 1950 zugelassenen starken Prämienanhebungen (von 46 % in der Haftpflichtversicherung und 75 % in der Fahrzeugvollversicherung) hätte auffangen lassen, sondern eine weitere Beitragserhöhung erforderlich gemacht hätte, wäre diese so geringfügig ausgefallen, dass sie zumal bei einem Vergleich mit den erwähnten allgemeinen Prämienanhebungen nicht geeignet gewesen wäre, den „gesamten Preisstand“ ernsthaft zu gefährden oder zu stören. Jedenfalls sind Anhaltspunkte für eine solche Entwicklung nicht ersichtlich und auch der Äußerung des Bundesministers für Wirtschaft vom 30. November 1960 nicht zu entnehmen.

IV.

Die vorstehend erörterten Gesichtspunkte waren – bei Anlegung des im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. November 1958 geforderten strengen Maßstabs für die Auslegung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz – schon bei Erlass der VO PR 52/50 a.F. erkennbar. § 2 Abs. 2 der genannten Verordnung hätte daher nicht ergehen dürfen.

Die Entscheidung entspricht dem Antrag des Generalbundesanwalts.

Rotberg Krumme Martin Lang-Hinrichsen Flitner

Bundesrichterin Potter ist erkrankt und kann deshalb nicht unterschreiben.