§ 36 Abs. 1 StVO: Bußgeld nur bei verkehrsbezogenen Polizeianweisungen

BUNDESGERICHTSHOF BESCHLUSS

Bußgeldbewehrt nach §§ 36 Abs. 1, 49 Abs. 3 Nr. 1 StVO, § 24 StVG sind alle Weisungen eines Polizeibeamten, die aus einem augenblicklichen Verkehrsbedürfnis heraus zur Regelung des Straßenverkehrs oder zur Beseitigung einer andauernden Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit einem bestimmten Verkehrsteilnehmer erteilt werden, nicht jedoch solche Weisungen, die allein die Verfolgung einer (beendeten) Verkehrsordnungswidrigkeit ermöglichen sollen.

BGH, Beschluss vom 31. Januar 1984 – 4 StR 350/83 – OLG Hamm – AG Herford –

in der Bußgeldsache

gegen

den Handelsvertreter Horst Ulrich ██ aus ██, geboren ██ (1952 in ████) wegen Verkehrsordnungswidrigkeit

Der 4. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat als Senat für Bußgeldsachen nach Anhörung des Generalbundesanwalts am 31. Januar 1984 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesgerichtshof Salger und die Richter am Bundesgerichtshof Dr. Knoblich, Dr. Ruß, Dr. Juhnke und Dr. Meyer-Goßner

Bußgeldbewehrt nach §§ 36 Abs. 1, 49 Abs. 3 Nr. 1 StVO, § 24 StVG sind alle Weisungen eines Polizeibeamten, die aus einem augenblicklichen Verkehrsbedürfnis heraus zur Regelung des Straßenverkehrs oder zur Beseitigung einer andauernden Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit einem bestimmten Verkehrsteilnehmer erteilt werden, nicht jedoch solche Weisungen, die allein die Verfolgung einer (beendeten) Verkehrsordnungswidrigkeit ermöglichen sollen.

I.

Der Betroffene befuhr mit seinem Personenkraftwagen eine innerörtliche Straße mit der überhöhten Geschwindigkeit von mindestens 65 km/h. Ein Polizeibeamter in Zivil forderte ihn deshalb beim Halt an einer Rotlicht zeigenden Ampel auf, hinter der Kreuzungsanlage auf dem Standstreifen anzuhalten, weil er ihn wegen der Geschwindigkeitsüberschreitung ansprechen wollte. Der Betroffene, der den Polizeibeamten als solchen erkannte und die Aufforderung verstand, fuhr jedoch davon.

Das Amtsgericht Herford hat den Betroffenen u.a. wegen einer vorsätzlichen Zuwiderhandlung gegen die §§ 24 StVG, 36 Abs. 1 und 5, 49 Abs. 3 Nr. 1 StVO mit einer Geldbuße belegt.

II.

Der zur Entscheidung berufene 3. Strafsenat des Oberlandesgerichts Hamm möchte die Rechtsbeschwerde des Betroffenen gegen diese Verurteilung verwerfen. Er vertritt die Auffassung, der Polizeibeamte sei zur Erteilung der Weisung befugt und diese sei auch verbindlich gewesen, denn Weisungen im Sinne von § 36 Abs. 1 StVO seien nicht nur Maßnahmen, die ausschließlich zur Regelung eines konkreten Verkehrsvorgangs ergingen, sondern auch solche, die im Rahmen der Verfolgung von Verkehrsordnungswidrigkeiten erteilt würden.

An der beabsichtigten Entscheidung sieht sich der vorlegende Senat des Oberlandesgerichts Hamm gehindert durch den Beschluss des Oberlandesgerichts Köln vom 3. August 1982 (VRS 64, 59 = VerkMitt 1983, 67), in dem die Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 StVO auf Weisungen eines Polizeibeamten verneint wird, die lediglich die Ahndung einer Verkehrsordnungswidrigkeit bezwecken.

Der 3. Strafsenat des Oberlandesgerichts Hamm hat mit Beschluss vom 28. April 1983 (NStZ 1983, 513) die Sache deshalb dem Bundesgerichtshof zur Entscheidung über folgende Rechtsfrage vorgelegt:

"Fallen unter § 36 Abs. 1 StVO nur solche Weisungen eines Polizeibeamten, die zur Regelung eines konkreten Verkehrsvorgangs ergehen oder sind sie für den Adressaten auch dann verbindlich und bei Nichtbefolgung bußgeldbewehrt, wenn sie zum Zwecke der Ahndung einer Verkehrsordnungswidrigkeit erteilt werden?"

III.

Die Vorlegungsvoraussetzungen sind gegeben (§ 121 Abs. 2 GVG, § 79 Abs. 3 OWiG). Es liegen abweichende Entscheidungen der Oberlandesgerichte zu der Frage vor, ob die Missachtung der nach § 36 Abs. 1 StVO erteilten Weisung eines Polizeibeamten an einen Verkehrsteilnehmer bußgeldbewehrt ist, wenn diese allein der Ahndung einer Verkehrsordnungswidrigkeit dienen soll.

Die vom vorlegenden Gericht ersichtlich stillschweigend gebilligte Rechtsauffassung des Amtsgerichts, der Betroffene habe sich mit seiner Überzeugung, er müsse den Weisungen eines Polizeibeamten in Zivil keine Folge leisten, lediglich in einem "unbeachtlichen Rechtsirrtum", also in einem vermeidbaren Verbotsirrtum (§ 11 Abs. 2 OWiG) befunden, ist vertretbar. Sie ist schon deshalb vom Senat hinzunehmen.

IV.

In der Sache vermag der Senat die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts nicht zu teilen.

1. Die einem Verkehrsteilnehmer von einem Polizeibeamten erteilte Weisung, an einer bestimmten Stelle anzuhalten, ist als Akt staatlicher Hoheitsgewalt grundsätzlich rechtsverbindlich und daher zu befolgen. Dies gilt auch für eine Weisung, die allein zum Zweck der Verfolgung – und eventuellen sofortigen Ahndung (§ 27 StVG) – einer Verkehrsordnungswidrigkeit gegeben wird. Das Recht des Polizeibeamten, eine solche Anordnung zu treffen, und die Pflicht des Verkehrsteilnehmers, sie zu befolgen, ergeben sich allerdings nicht aus der Straßenverkehrsordnung. Ermächtigung und Verpflichtung folgen vielmehr aus dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG). Dessen § 53 Abs. 1 bestimmt, dass die Beamten des Polizeidienstes nach pflichtgemäßem Ermessen Ordnungswidrigkeiten zu erforschen und dabei alle unaufschiebbaren Anordnungen zu treffen haben, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten; bei der Erforschung von Ordnungswidrigkeiten haben sie dieselben Rechte und Pflichten wie bei der Verfolgung von Straftaten. Da für das Bußgeldverfahren sinngemäß die Vorschriften der Strafprozessordnung gelten (§ 46 Abs. 1 OWiG), findet auch § 163b StPO entsprechende Anwendung (OLG Köln NJW 1982, 296; Göhler, OWiG 7. Auflage § 53 Rdn. 23). Danach können die Beamten des Polizeidienstes gegen den einer Ordnungswidrigkeit Verdächtigen zur Feststellung seiner Identität die erforderlichen Maßnahmen treffen. Unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darf der Verdächtige festgehalten werden, wenn die Feststellung seiner Identität sonst nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich wäre. Ein Verstoß gegen die aus § 53 OWiG, § 163b StPO sich ergebenden Pflichten des Verkehrsteilnehmers ist aber nicht bußgeldbewehrt.

2. Der bußgeldbewehrte § 36 StVO regelt andere Fälle. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 StVO sind die Weisungen der Polizeibeamten zu befolgen. Irgendeine Einschränkung nach dem Regelungszweck dieser polizeilichen Einzelverfügungen enthält der Wortlaut der Bestimmung nicht. Maßgebend für ihre Auslegung ist die der Straßenverkehrsordnung als einer Rechtsverordnung zugrunde liegende Ermächtigungsnorm des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmt (Art. 80 Abs. 1 GG) und damit den zulässigen Rahmen der Regelung absteckt.

a) § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG ermächtigt den Bundesminister für Verkehr, Rechtsverordnungen über "die sonstigen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen ... erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr" zu erlassen. Wesentliches Merkmal einer solchen Regelung ist also, dass sie der Ordnung und Sicherheit im öffentlichen Verkehrsraum zu dienen bestimmt ist (vgl. BVerfGE 26, 259, 262 f; 40, 371, 381). Dementsprechend ist auch § 36 Abs. 1 Satz 1 StVO auszulegen. Die Vorschrift kann nur solche Weisungen im Auge haben, die darauf abzielen, Ordnung und Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs zu gewährleisten (vgl. OLG Zweibrücken VRS 61, 466, 467). Diesem Regelungszweck unterfallen zum einen solche Weisungen, die einem gegenwärtigen Verkehrsbedürfnis durch die Regelung des Verkehrs im Einzelfall dienen sollen (vgl. Cramer, Straßenverkehrsrecht Bd. I 2. Auflage § 36 StVO Rdn. 13; Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht 27. Auflage § 36 StVO Rdn. 19; Full/Mühlhaus/Rüth, Straßenverkehrsrecht § 36 StVO Rdn. 2; Drees/Kuckuk/Werny, Straßenverkehrsrecht 4. Auflage § 36 StVO Rdn. 1; Booß, Straßenverkehrsordnung 3. Auflage § 36 StVO Anm. 1, 3 und überwiegende Auffassung in der Rechtsprechung; a.A. nur OLG Hamm – 2. Strafsenat – VRS 54, 70; OLG Zweibrücken VRS 61, 466 und der vorlegende Senat des OLG Hamm). Zum anderen werden jedoch auch solche Weisungen erfasst, die dadurch unmittelbar verkehrsbezogen sind, dass sie die von einem Verkehrsteilnehmer ausgehende – andauernde – Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit beseitigen sollen. Ob dieser Verkehrsteilnehmer im fließenden Verkehr an Ort und Stelle angehalten oder aber angewiesen wird, in der Nähe an einer für den Verkehr ungefährlichen Stelle anzuhalten, ist ohne Bedeutung. Denn jede derartige Weisung dient der Ordnung und Sicherheit im Straßenverkehr, weil sie die Ausschaltung eines verkehrsuntüchtigen Fahrers oder Fahrzeugs von der weiteren Teilnahme am Verkehr zum Ziel hat.

b) Nicht vom Regelungszweck des § 36 Abs. 1 Satz 1 StVO umfasst sind demnach solche Weisungen, die keinem augenblicklichen Bedürfnis zur Regelung des Straßenverkehrs oder zur Erhaltung seiner Sicherheit entspringen. Das ist nach einhelliger Meinung (vgl. OLG Hamm VRS 51, 226 ff; OLG Köln VerkMitt 1981, 39; OLG Zweibrücken VRS 61, 466, 467; Jagusch/Hentschel aaO § 36 StVO Rdn. 24) der Fall bei Anhalteweisungen, die der Aufklärung einer allgemeinen, mit dem Straßenverkehr nicht zusammenhängenden Straftat dienen sollen; für derartige Maßnahmen muss auf die in der Strafprozessordnung festgelegten verfahrensrechtlichen Eingriffsbefugnisse – beispielsweise die §§ 111, 127, 163b StPO – zurückgegriffen werden. Dasselbe gilt für die Anhalteweisung gegenüber einem Verkehrsteilnehmer, der wegen einer bereits begangenen, in ihrer verkehrsbeeinträchtigenden Wirkung jedoch nicht fortdauernden Verkehrsordnungswidrigkeit verfolgt werden soll. In diesem Fall muss die Weisung auf § 46 Abs. 1 OWiG i. Verb. m. § 163b StPO gestützt werden. Ihre Missachtung ist nicht nach §§ 36 Abs. 1, 49 Abs. 3 Nr. 1 StVO, § 24 StVG mit Geldbuße bedroht.

c) Die Systematik des § 36 StVO spricht ebenfalls für diese Auslegung. Die Gegenüberstellung von Absatz 1 i. Verb. m. Absatz 2 bis 4 und des Absatzes 5 der Bestimmung macht deutlich, dass Absatz 1 nur eine Rechtsgrundlage für die konkrete Verkehrsregelung und die Beseitigung von Verkehrsbeeinträchtigungen enthält, während Absatz 5 "auch" eine Anhalteweisung wegen darüber hinausgehender Ziele – Verkehrskontrolle und Verkehrszählung – gestattet (vgl. OLG Koblenz VRS 61, 68, 69 und 392; Cramer aaO § 36 StVO Rdn. 13; Janiszewski NStZ 1983, 514).

3. Auch auf anderen Gebieten des Rechts der Ordnungswidrigkeiten wird die Befolgung rein repressiv-polizeilicher Anordnungen nicht durch Bußgeldandrohung erzwungen. Den – möglicherweise – Betroffenen werden zwar für Kontrollmaßnahmen der Polizei Duldungs- und Mitwirkungspflichten auferlegt, die bußgeldbewehrt sind (vgl. z.B. §§ 22 Abs. 1 und 2, 28 Abs. 1 Nr. 11 des Gaststättengesetzes; §§ 43, 54 Abs. 2 Nr. 2 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes; §§ 10 Abs. 3 und 4, 11 Abs. 1 Nr. 5 des Waschmittelgesetzes; § 34 Abs. 2 Nr. 4 der Gewerbeordnung i. Verb. m. § 4 Abs. 2 der Verordnung über den Geschäftsbetrieb der gewerblichen Pfandleiher, § 144 Abs. 2 Nr. 1 der Gewerbeordnung i. Verb. m. § 12a Nr. 3 der genannten Verordnung). Die Erfüllung dieser Pflichten soll jedoch nicht der Verfolgung und Ahndung bereits begangener Verstöße, sondern der allgemeinen Überwachung von Betrieben und Waren dienen.

In allen diesen Fällen handelt es sich um präventiv-polizeiliche Maßnahmen; rein repressiv-polizeiliche Maßnahmen finden sich in den genannten Regelungen nicht. Ein – möglicherweise – Betroffener ist nicht verpflichtet, bei der Erforschung und Ahndung einer von ihm begangenen, beendeten Ordnungswidrigkeit aktiv mitzuwirken, dass der Gesetzgeber eine solche Pflicht nicht bestimmen wollte, zeigen die von ihm eingeführten Auskunftsverweigerungsrechte für den Fall der Gefahr der Selbstbelastung (vgl. § 22 Abs. 3 des Gaststättengesetzes, § 10 Abs. 6 des Waschmittelgesetzes; § 58 Abs. 2 des Weingesetzes).

Dieser Grundsatz würde im Recht der Verkehrsordnungswidrigkeiten durchbrochen, wenn man einen Verkehrsteilnehmer durch Androhung einer Geldbuße zwingen wollte, allein wegen der Verfolgung einer bereits beendeten Verkehrsordnungswidrigkeit auf eine polizeiliche Weisung hin anzuhalten.

4. Zu der Auslegung des § 36 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 StVO ist noch zu bemerken:

a) Bis zum Inkrafttreten der Straßenverkehrsordnung vom 29. März 1956 (BGBl. I 327 = VkBl. 1956, 476) beurteilte sich das polizeiliche Haltezeichen außerhalb der Verkehrsregelung nach den allgemeinen landesrechtlichen Bestimmungen über die Befugnisse der Polizei. Es erschien dem Verordnungsgeber daher geboten, das Recht der Polizei zum Anhalten, z.B. zu Verkehrskontrollen oder Verkehrszählungen, in Anwendung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG einheitlich zu regeln (vgl. Begründung der Verordnung zur Änderung von Vorschriften des Straßenverkehrsrechts vom 14. März 1956 in VkBl. 1956, 418, 424). Zu diesem Zweck hat der Verordnungsgeber durch Art. Nr. 2 der genannten Verordnung (BGBl. 1956 I 199) die Vorschrift des § 2a in die Straßenverkehrsordnung eingefügt, wonach den Weisungen der Polizeibeamten zum Anhalten, insbesondere zur Prüfung der nach den Verkehrsvorschriften mitzuführenden Papiere, des Zustandes, der Ausrüstung und der Beladung des Fahrzeugs zu folgen war. Die Bestimmung erfasste damit auch das Anhalten eines Verkehrsteilnehmers zum Zwecke der Verfolgung einer Verkehrsordnungswidrigkeit (BGH – VI. Zivilsenat – VRS 32, 321, 323); die genannten Anwendungsfälle waren, wie die Einleitung durch das Wort "insbesondere" zeigt, lediglich Beispiele. Bei Einführung der gegenwärtig geltenden Straßenverkehrsordnung vom 16. November 1970 (BGBl. I 1565 = VkBl. 1970, 735) sollte in Verfolgung dieser Regelung durch § 36 Abs. 5 "in knapper Form" der Inhalt des § 2a StVO 1956 wiedergegeben werden (vgl. Begründung zur Straßenverkehrsordnung vom 16. November 1970 in VkBl. 1970, 797, 817).

b) Daraus ergibt sich, dass eine Anhalteweisung zur Verfolgung einer beendeten Verkehrsordnungswidrigkeit nicht auf § 36 Abs. 1 StVO gestützt werden kann. Sie könnte allerdings auch in § 36 Abs. 5 StVO keine Rechtsgrundlage finden, nachdem der Verordnungsgeber das Wort "insbesondere" in § 2a StVO a.F. durch das Wort "auch" ersetzt hat (vgl. Janiszewski NStZ 1983, 514) und so lediglich diese dort eindeutig bezeichneten Ausnahmen von der Grundregel des Absatzes 1 zulassen wollte. Deshalb könnte der Senat der gegenteiligen Auffassung, nämlich der Anwendung des § 36 Abs. 5 StVO auf den der Vorlage zugrunde liegenden Sachverhalt (vgl. Dvorak JR 1982, 446, 448; Jagusch/Hentschel, § 36 StVO Rdn. 24), nicht folgen. Der Senat hat jedoch davon abgesehen, diese Rechtsauffassung in die Beantwortung der Vorlegungsfrage aufzunehmen, da diese ausdrücklich auf die Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 StVO auf den vorliegenden Sachverhalt beschränkt ist.

V.

Der Generalbundesanwalt hat beantragt zu entscheiden:

"Weisungen eines Polizeibeamten gemäß § 36 Abs. 1 StVO, die zur Regelung eines konkreten Verkehrsvorgangs ergehen, sind für die Adressaten auch dann verbindlich und bei Nichtbefolgung bußgeldbewehrt, wenn sie zum Zwecke der Ermöglichung der Ahndung einer Verkehrsordnungswidrigkeit erteilt werden."