Gewerbsunzucht: Sperrbezirke per Polizeiverordnung neben § 361 Nr. 6–6c StGB unzulässig

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Beschluss des BGH vom 24. Oktober 1957:

In der Strafsache gegen █████ ███ aus ███████, geboren am ████ ███ wegen Übertretung nach § 366 Ziff. 10 StGB

hat der 4. Strafsenat des Bundesgerichtshofs nach Anhörung des Generalbundesanwalts auf den Vorlegungsbeschluss des Oberlandesgerichts in Hamm vom 31. Mai 1957 in der Sitzung vom 24. Oktober 1957

1. Die Vorlegungsvoraussetzungen sind auch dann gegeben, wenn das vorlegende Gericht von der stillschweigenden Stellungnahme zu einer Rechtsfrage abweichen will, die notwendige Grundlage der Entscheidung war. 2. Die Strafbarkeit der Ausübung der Gewerbsunzucht an bestimmten Stellen (Straßen, Plätzen usw.) ist durch § 361 Nr. 6 bis 6c StGB abschließend geregelt. Weitergehende Verbote mit Strafhinweisen durch Verordnungen von Polizeibehörden in den Ländern sind unwirksam.

Aktenzeichen: 4 StR 395/57

Die Strafbarkeit der Ausübung der Gewerbsunzucht an bestimmten Stellen (Straßen, Plätzen usw.) ist durch § 361 Nr. 6 bis 6c StGB abschließend geregelt. Weitergehende Verbote mit Strafhinweisen durch Verordnungen von Polizeibehörden in den Ländern sind unwirksam.

I. Die Angeklagte geht in ███████ der Gewerbsunzucht nach. Sie hielt sich am 8. Oktober 1956 zu diesem Zwecke gegen 23 Uhr in der K______-Straße in ██ auf. Der Rat der Stadt ██ hat auf Grund der §§ 14, 28 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1. Juni 1931 (GS S. 77), des Gesetzes über die Reinigung öffentlicher Wege vom 1. Juli 1912 (GS S. 77) und der Verordnung vom 17. März 1953 (GS S. 43) gemäß §§ 2, 28 Abs. 1 Buchst. g der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21./28. Juli 1952 (GV NRW S. 269/283) die Polizeiverordnung über die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung auf und an den Straßen der Stadt ██ (Allgemeine Straßenpolizeiverordnung) vom 16. Juli 1956 erlassen. In dem dritten Abschnitt (Handel und Gewerbe auf und an den Straßen) ist in § 24 Abs. 2 Personen, die der Gewerbsunzucht nachgehen, unbeschadet sonstiger gesetzlicher Bestimmungen, nicht gestattet, sich zu diesem Zweck auf Straßen, Plätzen und Anlagen innerhalb eines umgrenzten Stadtgebietes aufzuhalten. Zu diesem Sperrbezirk gehört die K______-Straße.

Der Amtsrichter hat die Angeklagte von dem Vorwurf freigesprochen, § 366 Nr. 10 StGB übertreten zu haben, weil § 24 Abs. 2 der Polizeiverordnung unwirksam sei; § 361 Abs. 1 Nr. 6 und 6a stellten eine abschließende Regelung dar; durch die Polizeiverordnung habe kein neues Recht geschaffen werden können.

Gegen dieses Urteil hat die Staatsanwaltschaft Revision eingelegt. Sie vertritt die Auffassung, die Polizeiverordnung ändere oder ergänze § 361 Abs. 1 Nr. 6 und 6a in sittenpolizeilicher Hinsicht nicht, sie bezwecke auch keine unzulässige Ergänzung des in der StVO und der StVZO ausschließlich geregelten Straßenverkehrsrechts; sie habe, wie sich schon aus ihrer Überschrift ergebe, zum Ziele, der Sicherheit und Ordnung auf und an den Straßen ██s unter Ausfüllung der Blankettvorschrift des § 366 Nr. 10 StGB zu dienen.

Das Oberlandesgericht in Hamm hat die Sache dem Bundesgerichtshof gemäß § 121 Abs. 2 GVG zur Entscheidung vorgelegt. Es möchte dem Standpunkt des Amtsrichters beitreten, sieht sich jedoch durch die Entscheidungen des Oberlandesgerichts in Frankfurt vom 2. Dezember 1953 (2 Ss 589/53) und vom 2. Juli 1955 (1 Ss 534/55) gehindert. Die erstgenannte Entscheidung bezieht sich auf § 45 Abs. 2 der Magistratsverordnung der Stadt Frankfurt am Main über die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den Straßen in Frankfurt am Main vom 17. Dezember 1951. Nach ihr ist es den Prostituierten nicht gestattet, sich zum Zwecke der Gewerbsunzucht in einem bestimmten Sperrbezirk aufzuhalten. In seinem Urteil behandelt das Oberlandesgericht in Frankfurt den Zweck der Magistratsverordnung. Es bejaht, dass sie der Aufrechterhaltung der Sicherheit, Bequemlichkeit, Reinlichkeit und Ruhe auf den öffentlichen Straßen diene und infolgedessen zur Ausfüllung der Blankettvorschrift des § 366 Nr. 10 StGB geeignet sei. Es verneint, dass sie den durch StVO und StVZO ausschließlich geordneten Straßenverkehr regle; vielmehr diene die Polizeiverordnung der davon zu unterscheidenden Aufrechterhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den Straßen und der Ausschaltung einer über den Gemeingebrauch hinausgehenden Benutzung des Straßenraumes. Außerdem bezwecke die Polizeiverordnung die wirksame Bekämpfung von Straftaten derjenigen Personenkreise, die mit der Prostitution in engem Zusammenhang stünden. Das zweitgenannte Urteil des OLG in Frankfurt befasst sich mit § 40 Abs. 2 der vom Magistrat auf Grund von § 151 der Hessischen Gemeindeordnung vom 25. Februar 1952 erlassenen Polizeiverordnung vom 20. Juli 1954, vertritt die Ansicht, dass die neue Fassung gegenüber der früheren Verordnung an der Rechtslage nichts geändert habe, und verneint eine Verletzung von Grundrechten. Ob etwa durch § 361 Nr. 6 bis 6c StGB eine abschließende Regelung getroffen sei, die dem Erlass einer Polizeiverordnung im Wege stehe, erörtern beide Urteile des OLG in Frankfurt nicht.

Dennoch liegt der vom OLG in Hamm angenommene Widerspruch der Rechtsansichten vor, so dass die Voraussetzungen des § 121 Abs. 2 GVG gegeben sind. Hat sich auch das OLG in Frankfurt zu der Bedeutung des § 361 Nr. 6 bis 6c StGB nicht ausdrücklich geäußert, so liegt seiner Rechtsauffassung doch zugrunde, dass keine abschließende gesetzliche Regelung bestehe, die dem Erlass der behandelten Bestimmungen der Polizeiverordnungen für Frankfurt am Main im Wege sei. In der Entscheidung des Bundesgerichtshofs BGHSt 7, 314 heißt es zwar, gebunden im Sinne des § 121 Abs. 2 GVG an eine Entscheidung des Bundesgerichtshofs oder eines anderen Oberlandesgerichts sei ein Oberlandesgericht nur, soweit die in der Entscheidung geäußerten Rechtsansichten Grundlage (Aufhebungs- oder Verwerfungsgrund) der früheren Entscheidung waren. Dem ist aber der Fall gleichzusetzen, dass eine Rechtsfrage zwar nicht ausdrücklich erörtert worden ist, die frühere Entscheidung jedoch von ihrer Bejahung oder Verneinung notwendig begrifflich abhing, so dass sie auf der stillschweigenden Stellungnahme zu ihr beruht. Ihm entspricht der Leitsatz, unter dem der Beschluss des 5. Strafsenats des Bundesgerichtshofs vom 6. April 1955 in BGHSt 7, 314 veröffentlicht worden ist. Danach sind die Vorlegungsvoraussetzungen gegeben, wenn die Rechtsansicht des Bundesgerichtshofs oder des Oberlandesgerichts, von der das vorlegende Gericht abweichen will, Grundlage der Entscheidung war. Eine andere Auffassung, insbesondere auch die des Oberlandesgerichts Köln in NJW 1953, 1156, würde dem durch § 121 Abs. 2 GVG erstrebten Zweck widersprechen, eine einheitliche Rechtsauffassung zu sichern (vgl. Löwe/Rosenberg 20. Aufl., § 121 GVG Anm. 19a).

Eine Vorlegungspflicht des Oberlandesgerichts in Hamm an den Bundesgerichtshof entfällt auch nicht im Hinblick darauf, dass § 24 Abs. 2 der PolVO der Stadt ██ möglicherweise gegen ein Grundrecht verstößt oder mit sonstigem Bundesrecht nicht im Einklang steht. Dem Normenkontrollverfahren, dem nach Art. 100 Abs. 1 GG der Vorrang gebühren würde, unterliegen lediglich Gesetze im formellen Sinne, nicht dagegen Verordnungen (BVerfGE 1, 184 und 202 f.).

II. Die Polizeiverordnungen beider Städte gehen auf Ermächtigungen zurück, die im Preußischen Polizeiverwaltungsgesetz getroffen sind. Die Polizeiverordnung der Stadt Frankfurt am Main erwähnt zwar die §§ 14, 30 des Pr. Polizeiverwaltungsgesetzes nicht ausdrücklich. § 151 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung, mit Wirkung vom 1. Januar 1955 durch § 62 des Hessischen Polizeigesetzes vom 10. Januar 1954 (GVBl. 1954 S. 203) aufgehoben, lautet aber ähnlich wie § 14: "Bis zum Erlass neuer Vorschriften können die Gemeinden Polizeiverordnungen erlassen, die erforderlich sind, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird." Dazu bestimmt § 151 Abs. 3 der Hessischen Gemeindeordnung, dass im Gebiet des ehemaligen Volksstaates Hessen eine Reihe von Bestimmungen des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1. Juni 1931 (GS S. 77) gelten; unter ihnen befindet sich § 30 des erwähnten Gesetzes.

§ 14 des Pr. Polizeiverwaltungsgesetzes weist bereits darauf hin, dass die Polizeibehörden im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtmäßigem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen haben. § 30 bringt noch schärfer zum Ausdruck, dass Polizeiverordnungen keine Bestimmungen enthalten dürfen, die mit den Gesetzen oder mit Rechtsverordnungen einer höheren Behörde im Widerspruch stehen. Dazu gehört, dass die Polizeiverwaltung mit ihren Normen nicht ergänzend hinzutreten darf, wo der Gesetzgeber einen Tatbestand erschöpfend geregelt hat (Hatschek, Verwaltungsrecht 1934 S. 127; Pr. OVG 7, 298; 16, 325; 17, 564; und Klausener/Kerstiens Anm. IV; Schiffer/Wichards/Wille Anm. 1 zu § 30 PVG).

Dagegen verstößt jedes landesrechtliche Verbot und jede auf landesrechtlicher Grundlage erlassene Polizeiverordnung mit Strafhinweis, welche die Fernhaltung der Personen, die der Gewerbsunzucht nachgehen, von bestimmten Straßen, Plätzen usw. abweichend von den Vorschriften des § 361 Nr. 6 bis 6c StGB regeln. Dieses Gesetzesgebiet hat bereits im Sinne des § 2 EGStGB seine erschöpfende Regelung gefunden.

1. Nach § 361 Nr. 6 StGB in der Fassung des Gesetzes betreffend die Abänderung von Bestimmungen des StGB vom 26. Februar 1876 (RGBl. S. 25/1876) war strafbar "eine Weibsperson", welche wegen gewerbsmäßiger Unzucht einer polizeilichen Aufsicht unterstellt war, wenn sie den in dieser Hinsicht zur Sicherung der Gesundheit, der öffentlichen Ordnung und des öffentlichen Anstands erlassenen polizeilichen Vorschriften zuwiderhandelte, oder welche, ohne einer solchen Aufsicht unterstellt zu sein, gewerbsmäßig Unzucht trieb. In den vielfältigen polizeilichen Bestimmungen (Reglementierungen), in denen die Prostituierten zum Zweck der Sicherung der öffentlichen Gesundheit, der öffentlichen Ordnung und des öffentlichen Anstandes unter Polizeiaufsicht gestellt wurden, war u. a. regelmäßige ärztliche Untersuchung, aber auch Kasernierung vorgesehen. In einzelnen Städten finden sich polizeiliche Vorschriften, denen zufolge den Prostituierten verboten ist, bestimmte Straßen und Plätze, öffentliche Gebäude wie Theater, Museen, Badeanstalten und Kasernen zu betreten, sich in gewissen Gaststätten sowie in der Nähe von Kirchen und Schulen aufzuhalten, in belästigender Weise oder in Gesellschaft von Zuhältern und Prostituierten herumzustehen, Passanten anzusprechen oder durch Winken und Gesten an sich zu locken (Dannemann 1928, Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten, S. 86 bis 88).

2. Diese bisherige örtlich verschieden ausgestaltete Regelung erhielt durch das Gesetz zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten vom 18. Februar 1927 (RGBl. I S. 61) eine neue in ihrem Grundcharakter abweichende Ordnung, die von dem Gedanken getragen ist, die Allgemeinheit wirksamer als bisher vor den Geschlechtskranken zu schützen (Hellwig, Gesetz zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten 1928, Einleitung S. 21). Die Absicht, von der bisherigen Reglementierung abzugehen, lässt bereits die amtliche Begründung zum Entwurf des Gesetzes ersehen. Dort ist zu § 15 angeführt, dass die als Reglementierung bekannte Überwachung der gewerbsmäßigen Unzucht sich als unzureichendes Verfahren erwiesen habe, weil ein großer Teil der Dirnen sich scheue, mit der Polizei in Berührung zu kommen und sich der polizeiärztlichen Untersuchung zu entziehen suche, so dass die Zahl der heimlichen Dirnen in den meisten Städten erheblich größer sei als die Zahl derjenigen, die der Polizei bekannt und bei ihr eingeschrieben seien. Um dem zu steuern, wird u. a. für richtig gehalten, entgegen der bisherigen Regelung die gewerbsmäßige Unzucht als solche straflos zu lassen, dafür aber Strafvorschriften gegen solche Personen (auch männliche) aufzunehmen, welche in einer das Anstandsgefühl verletzenden Weise unzüchtigen Verkehr herbeizuführen suchen oder welche die Gewerbsunzucht in einer die Jugend gefährdenden Weise betreiben (Verhandlungen des Reichstages III. Wahlperiode 1924, Band 401 Nr. 975 S. 11/12). Der Reichsrat billigte die im Regierungsentwurf vorgesehene Strafvorschrift, hielt aber für angebracht, als Strafbestimmung hinzuzunehmen: "wer gewerbsmäßig Unzucht treibt und die zur Überwachung der gewerbsmäßigen Unzucht erlassenen Bestimmungen übertritt." In das Gesetz ist diese vom Reichsrat vorgeschlagene Vorschrift, die den Ländern das Recht zur Reglementierung vorbehalten wollte, jedoch nicht aufgenommen worden. Der Gesetzgeber hat damit seine Absicht gezeigt, die bisherige Regelung auf eine neue Grundlage zu stellen (vgl. Hellwig, Gesetz zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten 1928, S. 344).

Diese aus der Entstehungsgeschichte zu entnehmende Absicht ist im Gesetz auch deutlich zum Ausdruck gebracht. Durch § 16 III des am 1. Oktober 1927 in Kraft getretenen Gesetzes zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten vom 18. Februar 1927 (RGBl. I S. 61) erhielt § 361 Nr. 6 StGB folgende Fassung: "Wer öffentlich in einer Sitte oder Anstand verletzenden oder andere belästigenden Weise zur Unzucht auffordert oder sich dazu anbietet." Durch § 16 IV wurde in § 361 StGB hinter Nr. 6 eingefügt: "6a) Wer gewohnheitsmäßig zum Zwecke des Erwerbes in die Nähe von Kirchen oder in der Nähe von Schulen oder anderen zum Besuch durch Kinder oder jugendliche bestimmte Örtlichkeiten oder in einer Wohnung, in der Kinder oder Jugendliche zwischen drei und achtzehn Jahren wohnen, oder in einer Gemeinde mit weniger als 15 000 Einwohnern, für welche die oberste Landesbehörde zum Schutze der Jugend oder des öffentlichen Anstandes eine entsprechende Anordnung getroffen hat, der Unzucht nachgeht." § 17 des Gesetzes lautet: "Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der gewerbsmäßigen Unzucht (Kasernierungen) sind verboten." Die Neufassung des § 361 Nr. 6 StGB durch § 16 III des Gesetzes vom 18. Februar 1927 lässt erkennen, dass gesundheitspolizeiliche, aber auch ordnungspolizeiliche Vorschriften zur Regelung des Verhaltens von Prostituierten nicht mehr zulässig sind, weil das Gesetz diese Materie in § 16 abschließend geregelt hat. Der Wille des Gesetzgebers in dieser Richtung zeigt sich darin, dass der die polizeiliche Reglementierung anerkennende bisherige § 361 Nr. 6 StGB weggefallen ist. Deutlich wird der Wille des Gesetzgebers ferner dadurch, dass § 361 Nr. 6 und 6a StGB fast alle Arten von Tatbeständen reichsgesetzlich geregelt hat, die bisher in der Hauptsache den Inhalt der ordnungspolizeilichen Reglementierung gebildet hatten. Hinzu kommt: Die den Ländern noch zugebilligte Zuständigkeit ist in § 361 Nr. 6c StGB (letzte Wendung) genau umgrenzt. Das bedeutet klar erkennbar eine abschließende Regelung unter grundsätzlicher Abkehr von der bisherigen Ordnung. Mithin kommt eine Abänderung oder Erweiterung dieser reichsrechtlichen Bestimmungen durch landesrechtliche Vorschriften nicht mehr in Betracht (Hellwig, Gesetz zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten 1928, S. 347 f.).

Dieser Standpunkt ist bald nach Inkrafttreten des Gesetzes vom 18. Februar 1927 auch sonst in Rechtsprechung und Schrifttum vertreten worden (Schiffer/Lehmann 8b Nr. IV Anm. 32 zu § 16; OLG München BRR 1936 Nr. 1206; Sächs. OVG vom 1. Dezember 1927, Reichs- und Preußisches VerwBl. 49. Jahrg. S. 918; KG vom 20. Januar 1928 GA 72, 266 (268); OLG Braunschweig vom 21. Juni 1928 GA 73, 233 (235), die beiden letzten nur mit der Folgerung, dass § 361 Abs. Nr. 6 StGB gemäß § 2 Abs. 1 EGStGB die bis dahin auf diesem Gebiet geltenden landesgesetzlichen Vorschriften beseitigt habe).

Diesem Standpunkt entspricht ferner der Runderlass des Preußischen Ministers des Innern und des Preußischen Ministers für Volkswohlfahrt vom 23. Juni 1927 (Ministerialblatt für die preußische innere Verwaltung vom 29. Juni 1927 Sp. 655). Er beginnt mit der Feststellung, dass durch das Gesetz die Reglementierung der Prostitution und damit die Sittenpolizei als solche beseitigt sei, und ordnet an, dass bis zum Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Oktober 1927 die Handhabung der geltenden sittenpolizeilichen Vorschriften dem kommenden Rechtszustand möglichst anzupassen sei, indem diese Bestimmungen grundsätzlich nur noch insoweit benutzt würden, als sie gesundheitspolizeilichen Zwecken dienten und den ordnungspolizeilichen Bestimmungen des Gesetzes entsprechen. So seien u. a. die Bestimmungen über das Verhalten der Prostituierten auf Straßen und Plätzen und an anderen öffentlichen Orten in Zukunft so anzuwenden, dass ihre Handhabung § 16 III des Gesetzes gerecht werde; gleiches gelte für die Vorschriften, welche sich auf das Verbot der Ausübung der Gewerbsunzucht oder des Aufenthalts an bestimmten Örtlichkeiten oder in bestimmten Wohnungen zu diesem Zwecke beziehen; diese seien nur entsprechend dem § 16 IV des Gesetzes anzuwenden. Alle übrigen sittenpolizeilichen Vorschriften seien nicht mehr zu handhaben, insbesondere auch das Verbot des Betretens bestimmter Straßen und Orte oder des Verweilens an diesen. In der vorläufigen Anweisung vom 31. August 1927 zur Durchführung des Gesetzes und der hierzu ergangenen Ausführungsverordnung vom 24. August 1927 (Amtsblatt des Preußischen Ministeriums für Volkswohlfahrt Sp. 877 und MBliV. PrdV Sp. 957/27) heißt es unter IX 1, die sittenpolizeiliche Aufsicht über Personen, die gewerbsmäßig der Unzucht nachgingen (Reglementierung), sei aufgehoben; es dürften also diesen Personen gegenüber keinerlei allgemeine polizeiliche Auflagen oder polizeiliche Verbote erlassen werden. In Nr. I 4 seines Runderlasses vom 22. Februar 1933 (MinBl. für die Preußische innere Verwaltung II S. 67) weist der Preußische Minister des Innern darauf hin, es sei unzulässig, über die Nr. 6 und 6a hinaus den Aufenthalt oder das Verhalten der Dirnen auf öffentlichen Straßen oder sonstigen Stätten des öffentlichen Verkehrs durch besondere Polizeiverordnungen weiter einzuschränken. Solchen gegen diesen Personenkreis allein gerichteten allgemeinen polizeilichen Verboten stehe entgegen, dass das Geschlechtskrankengesetz eine abschließende Regelung vorgenommen habe. Diesem Runderlass vorausgegangen war die Verordnung des Polizeipäsidenten von Köln vom 15. September 1932, womit dieser dem Treiben der Dirnen in Köln, das er als Verstoß gegen die öffentliche Ordnung auffasste, mit Zwangsmaßnahmen nach § 14 des Preußischen Verwaltungsgesetzes entgegengetreten war (Schiffer, Prostitution und Rechtsprechung, Selbstverlag der Deutschen Gesellschaft zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten 1933, S. 79).

Das Gesetz zur Abänderung strafrechtlicher Vorschriften vom 26. Mai 1933 (RGBl. I S. 295) hat den Grundcharakter der bisherigen Vorschriften unberührt gelassen. Die Neuerungen in der Fassung des § 361 Nr. 6 und die Ersetzung der Nr. 6a durch die Nr. 6 bis 6c betreffen Einzelheiten, die eine gewisse Verschärfung bringen, aber doch keineswegs zum System der Regelung vor 1927 zurückkehren, insbesondere die landesrechtliche Zuständigkeit nicht erweitern. Von der Wiedereinführung der durch das Gesetz vom 18. Februar 1927 beseitigten Reglementierung ist nicht die Rede (vgl. Pfundtner/Neubert, Das neue Deutsche Reichsrecht, II c 6 § 18 Anm. zu Art. I Nr. 20). § 361 Nr. 6b engt das in § 361 Nr. 6a alter Fassung enthaltene umfassende Verbot ein, indem es das Verbot der Ausübung der Unzucht zum Erwerbe in der Nähe von Schulen oder anderen zum Besuch durch Kinder oder Jugendliche bestimmten Örtlichkeiten oder in einem Hause, in dem Kinder oder jugendliche Personen zwischen drei und achtzehn Jahren wohnen, auf die Fälle beschränkt, in denen das Verhalten der Dirnen die Minderjährigen sittlich gefährden kann. Dass der Gesetzgeber weitere Aufenthaltsbeschränkungen habe wieder zulassen wollen, wird aus der Neuregelung mithin nicht erkennbar.

4. Die Rechtslage hat auch durch die Verordnung vom 21. Oktober 1940 zur Änderung des Gesetzes vom 18. Februar 1927 (RGBl. I S. 1459) und durch die neue Fassung des Gesetzes zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten vom 23. Juli 1953 (BGBl. I S. 700 ff.) keine ihren Grundcharakter berührende Abänderung erfahren. Die Ersetzung des Wohnungsbeschränkungen (Kasernierungen) verbietenden § 17 des Gesetzes vom 18. Februar 1927 durch die Regelung "Gesundheitsbehörde im Sinne dieses Gesetzes ist das Gesundheitsamt" bedeutet nicht eine solche Änderung. Geht man davon aus, dass, wie dargelegt, nach Inkrafttreten des Gesetzes vom 18. Februar 1927 die Polizei zu irgendwelcher Reglementierung der Prostitution nicht mehr befugt sein sollte, so war § 17 mit seinem Kasernierungsverbot von vornherein überflüssig. Er brachte nur einen Rechtsgrundsatz, der sich bereits aus anderen Bestimmungen ergab, "vorsichtshalber" aber nochmals ausdrücklich ausgesprochen wurde (Hellwig 2 zu § 17, Schiffer/Lehmann 1 zu § 17). § 16 des Gesetzes vom 18. Februar 1927 ist durch die mit Gesetz vom 23. Juli 1953 getroffene Regelung aufrechterhalten geblieben, während die anderen Bestimmungen des Gesetzes aufgehoben worden sind (§ 31 I). Von einer Reglementierung ist im Gesetz vom 23. Juli 1953 nicht die Rede. Dass dies bewusst geschah, ergeben die Ausführungen des Bundesministers des Innern, als er den Gesetzentwurf in der ersten Beratung des Entwurfs im Bundestag begründete: "Verzichtet wurde auf die immer wieder erhobene Forderung einer allgemeinen Meldepflicht sämtlicher Erkrankungen an Geschlechtskrankheiten, und beibehalten wurde das Verbot der Bordelle und jeglicher Reglementierung" (Verhandlungen des Deutschen Bundestages I. Wahlperiode 1949, stenografischer Bericht Bd. 8 S. 8859 D/8860 A). Von ähnlichen Überlegungen ging auch die spätere Berichterstatterin des Ausschusses, die Abgeordnete Dr. Selbert, aus (Verhandlungen des Deutschen Bundestages I. Wahlperiode 1949, stenografischer Bericht Bd. 11 S. 8862 D und Bd. 16 S. 13420 D).

Dem entsprechend ist auch in neuerer Zeit, vor und nach Erlass des Gesetzes zur Abänderung strafrechtlicher Vorschriften vom 26. Mai 1953, in Schrifttum und Rechtsprechung der Standpunkt vertreten worden, dass für ergänzende landesgesetzliche Strafbestimmungen gegenüber den der Gewerbsunzucht Nachgehenden kein Raum sei (LK 6./7. Aufl. Anm. VI 3; Schönke/Schröder 8. Aufl. Anm. VI am Anfang (unter Beschränkung auf Frauen), Schwarz 19. Aufl. Anm. 6 A, sämtlich zu § 361 StGB; OLG Düsseldorf Ss 521/53 vom 19. November 1955).

Somit ergibt sich: Unter Strafandrohung gestellte Beschränkungen in der örtlichen Ausübung der Gewerbsunzucht sind bundesrechtlich als Materie im Sinne des § 2 Abs. 1 EGStGB abschließend geregelt, so dass landesrechtliche Bestimmungen und auf ihrer Grundlage Polizeiverordnungen nicht erlassen werden dürfen, die auf demselben Rechtsgebiet weitere Einschränkungen vorsehen, und dass sie rechtsunwirksam sind, wenn sie gleichwohl ergehen.

Hat der Gesetzgeber eine erschöpfende Ordnung geschaffen, gleichviel welche Gesichtspunkte dabei in Betracht gezogen worden sind, so besteht an die dadurch geschaffene Sonderregelung eine Bindung, die es rechtlich ausschließt, eine abweichende Regelung unter Berufung auf andere, das Sondergebiet der örtlichen Ausübung der Gewerbsunzucht nicht betreffende bundesrechtliche Vorschriften vorzunehmen. Aus diesem Grunde können namentlich weder § 366 Nr. 10 StGB noch irgendwelche straßenverkehrsrechtliche Vorschriften des Bundesrechts herangezogen werden. § 366 Nr. 10 StGB kann als Bestandteil desselben Strafgesetzes nur im Einklang mit § 361 Nr. 6 bis 6c ausgelegt werden. Daraus allein schon ergibt sich, dass er unter der "Sicherheit, Bequemlichkeit und Ruhe" auf öffentlichen Straßen usw. nicht auch die Fernhaltung von Dirnen verstehen und wenigstens insoweit auch keine ordnungspolizeilichen Verordnungen im Auge haben kann. Gegenüber den durch ihre Entstehungsgeschichte eindeutig als Sonderregelung ausgewiesenen Vorschriften des § 361 Nr. 6 bis 6c muss ferner der von einzelnen Polizeibehörden unternommene Versuch scheitern, für die nicht in Übereinstimmung damit stehende Schaffung örtlicher Dirnen-Sperrbezirke im Verordnungswege auf die §§ 42 Abs. 2 und 3, 49 StVO als bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage zurückzugreifen. Das zur Störung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs geeignete "Anbieten gewerblicher Leistungen" auf den Straßen kann im Hinblick auf die besondere Regelung der örtlichen Ausübung der Gewerbsunzucht, die ihrer Natur nach auch die Werbung durch Dirnen betrifft, diese Werbung nicht mitumfassen.

Nach alledem gestattet lediglich § 361 Nr. 6 den Landesbehörden, und zwar nur den obersten, in Gemeinden, und zwar nur in solchen mit weniger als 20 000 Einwohnern, im Interesse der Jugend oder des öffentlichen Anstands anzuordnen, dass die Gewerbsunzucht verboten ist. Dagegen ist den Landesbehörden und den Polizeibehörden in den Ländern nicht erlaubt, gegen den Willen des Bundesgesetzgebers dem durch die erschöpfende Regelung in § 361 Nr. 6 bis 6c StGB erfassten Personenkreis Bindungen aufzuerlegen, die für diesen Personenkreis nicht vorgesehen sind, nicht um ihn zu schützen oder gar zu bevorrechtigen, sondern um eine den Interessen der Allgemeinheit entsprechende Ordnung auf einem Gebiete zu schaffen, dessen frühere grundsätzliche anders geartete Regelung nach Ansicht des Gesetzgebers die Belange der Allgemeinheit nicht gewahrt hat. Ergibt sich, dass die §§ 361 Nr. 6 bis 6c StGB trotz weiter Auslegung des Begriffes "öffentlich" in § 361 Nr. 6 StGB durch █████ 10, 194 und trotz der Möglichkeit einer strafgerichtlichen Verfolgung nach § 185 StGB sowie nach § 360 Nr. 11 StGB und nach den §§ 1, 37 und 49 StVO den Interessen der Allgemeinheit nicht mehr genügt, etwa wegen einer durch die Zeitverhältnisse bedingten Entwicklung, so kann dem nur durch die Bundesgesetzgebung abgeholfen werden.

Die Beschlussformel entspricht der auf die Vorlage hin zu beantwortenden Frage.

Diese Entscheidung stimmt mit der Stellungnahme des Generalbundesanwalts überein.