Parkverbotszeichen sind keine Rechtsvorschriften; Aufstellung durch Straßenbehörde wirksam

Parkverbotszeichen (Bild 23 der Anlage zur StVO) sind keine Rechtsvorschriften. Die Befugnis der Straßenverkehrsbehörden zu bestimmen, wo sie anzubringen sind (§ 3 Abs. 4, § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO), ist deshalb ohne Ermächtigung des Bundesverkehrsministers, seine Rechtsetzungsbefugnis aus § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG weiter zu übertragen, wirksam.

Parkverbotszeichen (Bild 23 der Anlage zur StVO) sind keine Rechtsvorschriften. Die Befugnis der Straßenverkehrsbehörden zu bestimmen, wo sie anzubringen sind (§ 3 Abs. 4, § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO), ist deshalb ohne Ermächtigung des Bundesverkehrsministers, seine Rechtsetzungsbefugnis aus § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG weiter zu übertragen, wirksam.

Der Angeklagte hatte seinen Personenkraftwagen an einer durch Parkverbotsschild (Bild 23 Anl. z. StVO) gekennzeichneten Stelle abgestellt. Das Amtsgericht hat ihn deshalb nach §§ 3, 16 StVO, 21 StVG zu einer Geldstrafe verurteilt. Auf seine Revision möchte ihn das Oberlandesgericht in Saarbrücken freisprechen, weil es Parkverbotszeichen ebenso wie die übrigen amtlichen Gebots- und Verbotszeichen (C II Bild 11 bis 31 b Anl. z. StVO) als Rechtsverordnungen ansieht, die mangels Ermächtigung des Bundesverkehrsministers, seine Befugnis zum Erlass von Rechtsverordnungen auf die Straßenverkehrsbehörden zu übertragen (Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG), ungültig seien. Hieran sieht es sich durch das Urteil des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 11. Oktober 1963 (NJW 1964, 782) gehindert. Deshalb hat es die Sache gemäß § 121 Abs. 2 GVG dem Bundesgerichtshof zur Entscheidung vorgelegt, „ob die auf Grund des § 3 Abs. 4, § 4 Abs. 1 StVO aufgestellten Verkehrszeichen mit Gebots- und Verbotscharakter (Bilder 11 bis 31 b Anl. z. StVO) mit Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG vereinbar sind.“

Die Vorlegung ist zulässig, soweit sie die Gültigkeit von Parkverbotszeichen (Bild 23 der Anl. z. StVO) betrifft; nur in diesem Umfang ist die umstrittene Rechtsfrage für die Entscheidung des Vorlegungsfalles erheblich (vgl. BGHSt 18, 524; VRS 21, 209).

Der Rechtsansicht des vorlegenden Oberlandesgerichts kann der Senat nicht beitreten.

Parkverbotszeichen dienen dazu, bestimmte Teile der öffentlichen Verkehrsfläche von der Benutzung zum Parken auszuschließen, die sonst jedermann zustände (§ 1 StVZO). Sie sollen das im § 16 Abs. 1 Nr. 1 StVO ausgesprochene Verbot örtlich kenntlich machen, um auch solche Verkehrsflächen einbeziehen zu können, die der Bundesverkehrsminister beim Erlass der Straßenverkehrsordnung nicht wie die übrigen im § 16 StVO aufgeführten verbotenen Stellen im Voraus nach allgemeinen Merkmalen tatbestandlich genau umschreiben konnte, weil das dabei zu berücksichtigende Verkehrsbedürfnis von den jeweiligen Straßen- und Verkehrsverhältnissen abhing. Parkverbotszeichen erteilen mithin keinen eigenen Rechtsbefehl, sondern zeigen in der vom Bundesverkehrsminister bestimmten Form (A Abs. 1, Nr. 7, 8, 12 in Verb. mit Bild 22, 23, 31 Anl. z. StVO) lediglich an, auf welche Stelle sich der in der Straßenverkehrsordnung erteilte, keiner Auslegung mehr bedürfende Gesetzesbefehl (§ 3 Abs. 1, § 16 Abs. 1 Nr. 1 StVO) bezieht.

Durch ihre Aufstellung wird hiernach der tatsächliche Zustand hergestellt, an den der Verordnungsgeber von vornherein bestimmte Rechtsfolgen geknüpft hat, nicht anders, als wenn die übrigen im § 16 Abs. 1 StVO aufgeführten Parkverbote durch Änderung der Straßenführung nachträglich örtlich anders festgelegt werden. Dadurch unterscheiden sie sich wesentlich von blankettausfüllenden Rechtsnormen, deren Bestand und Inhalt von der Blankettvorschrift regelmäßig unabhängig ist (vgl. BGHSt 19, 46, 49). Diese der natürlichen Betrachtung und den praktischen Verkehrsbedürfnissen entsprechende Auffassung vom Wesen der amtlichen Gebots- und Verbotszeichen überhaupt, insbesondere der Parkverbotszeichen, setzt sich jetzt mehr und mehr durch (vgl. Bouska, Bay. Verw. Bl. 1963, 39, 43; Hohenester, DAR 1964, 245; Sasse, DÖV 1962, 321, 323; Schmidt, DAR 1962, 288; Schneider, NJW 1964, 1297; Wolff, Verwaltungsrecht 5. Aufl. S. 258, 259, 338, der von „intransitiver Zustandsregelung“ spricht; vgl. auch Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts 8. Aufl. S. 200, Fußnote 3; Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit 2. Aufl. 1962 S. 149, 150; dagegen neuerdings: FuB, DÖV 1964 S. 527 unter Berufung auf Volkmar, Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt 1962 S. 176 ff; Hoffmann, JZ 1964, S. 702 ff).

Hinzu kommt, dass die amtlichen Verkehrsregelungen, nämlich Weisungen und Zeichen der Polizeibeamten (§ 2 StVO), Gebots- und Verbotszeichen, einschließlich Parkverbotszeichen (A I b Bild 11 bis 31 b Anl. z. StVO) und Verkehrseinrichtungen in Gestalt von handgesteuerten oder sich selbsttätig regelnden Lichtzeichen oder Formzeichen (Zeigerregler) gemäß B der Anl. z. StVO, hinsichtlich Funktion und Wirkung gleichstehen (§ 3 Abs. 1 StVO). So führte schon Schoor in der Begründung bei Einführung des Stoppschildes durch Änderungs-VO vom 13. Oktober 1935 zur StVO 1937 (RGBl. I 1433) aus, das Gebot „Halt, Vorfahrt auf der Hauptstraße achten“ bedeute grundsätzlich nichts anderes als „rot“ oder „gelb“ einer Lichtanlage an einer Kreuzung; auch dieses Farbzeichen müsse unter allen Umständen beachtet werden (Pfundtner-Neubert, Das neue Reichsrecht VI a 4 S. 38 a-3). Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen (Farbzeichen in Gestalt von Licht- oder Formzeichen) sollen die Verkehrsregelung vereinfachen, insbesondere an Stellen großer Verkehrsdichte Weisungen durch Polizeibeamte ersetzen. Die Funktionsgleichheit der Verkehrsregelungen zeigt sich schon darin, dass sie wechselseitig vertauscht werden können. Sie können z. B. an ein und derselben Stelle nacheinander verwendet werden. Wo Farbzeichen zu verkehrsstillen Zeiten, z. B. bei Nacht, ausgeschaltet werden, treten die dort angebrachten Verkehrszeichen (§ 2 Abs. 1 StVO) von selbst wieder in Funktion. Reichen Verkehrszeichen oder Farbzeichen bei besonderen Verkehrslagen, z. B. bei Unfällen oder bei besonders dichtem Verkehr, nicht aus, um die damit verbundenen Gefahren zu beseitigen, so können wiederum Polizeibeamte verwendet werden, die den Verkehr durch Weisungen und Handzeichen regeln, wie sich aus der im § 2 Abs. 1 StVO bestimmten Rangfolge der verkehrsregelnden Maßnahmen und der Notstandsbestimmung des § 47 Abs. 1 StVO ergibt (vgl. schon OLG Dresden in DAR 1932, 111 Nr. 133; Eulert-Grehn, DAR 1962, 285; Sasse, a. a. O. S. 327). Rechtsverordnungen können aber nicht durch Weisungen von Polizeibeamten (Allgemeinverfügungen) außer Kraft gesetzt werden, auch wenn das in der Straßenverkehrsordnung vorgesehen ist; denn zur Übertragung dieser Befugnis auf die Polizeibeamten hätte es einer weitergehenden Ermächtigung des Bundesverkehrsministers durch den Gesetzgeber bedurft.

Der Funktionsgleichheit widerspräche es, wenn die rechtlichen Eigenschaften der amtlichen Gebots- und Verbotszeichen anders bewertet würden als die Weisungen und Zeichen der Verkehrspolizeibeamten. Das wäre umso weniger verständlich, als sogar automatisch gesteuerte Farbzeichen überwiegend als Verwaltungsakte (Allgemeinverfügungen) angesehen werden, meistens mit der Begründung, dass sie infolge ihres ständigen Farbwechsels nur bestimmte oder doch bestimmbare Verkehrsteilnehmer ansprechen, die jeweils vor ihnen ankommen (BayVGH, DAR 1956, 140, 141; Drews-Wacke, Allg. Polizeirecht 7. Aufl. S. 269; Hohenester, DAR 1959, 174, 175, NJW 1961, 1613; Obermayer, Verwaltungsakt und innerdienstlicher Rechtsakt 1956, 81; Sasse, a. a. O. S. 327; Volkmar, a. a. O. S. 182). Andere berufen sich darauf, dass Parkverbotszeichen infolge ihrer technischen Betriebsweise noch als von menschlichem Willen beherrscht angesehen werden können, lassen aber unberücksichtigt, dass sie z. T. sogar durch Fahrzeuge mittels Bodenschwellen in Gang gesetzt werden, z. B. an höhengleichen Bahnübergängen, und dass auch nicht beamtete Personen, Fußgänger, solche Signale von Hand auslösen können (vgl. u. a. Biedl, DAR 1956, 117; Menger, Verw. Archiv 1952, 49; Flügel-Hartung, Straßenverkehrsrecht 14. Aufl. § 3 Anm. 3; Hoffmann, JZ 1964, 704, Anm. 43 und Müller, Straßenverkehrsrecht 21. Aufl. § 3 Anm. 2, die wenigstens Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen gleichstellen, aber als Rechtsverordnungen ansehen). Diese am Äußeren haftende mechanistische Betrachtungsweise übersieht das gemeinsame Wesen und den übereinstimmenden sachlichen Inhalt der verschiedenen verkehrsregelnden Maßnahmen, auf die es bei der Bestimmung der rechtlichen Natur behördlicher Anordnungen entscheidend ankommt (vgl. BVerwG, NJW 1964, 1151).

Dass die amtlichen Gebots- und Verbotszeichen genau so wie Rechtsverordnungen Rechtspflichten für jedermann begründen, wie die herrschende Lehre annimmt, trifft schon im Hinblick auf ihre verschiedene Wirkungsweise nicht zu. Rechtsverordnungen verpflichten allein durch ihre Bekanntmachung in gesetzlich bestimmten Veröffentlichungsorganen zum Gehorsam ohne Rücksicht darauf, ob der einzelne Staatsbürger sie jemals zur Kenntnis nimmt. Ganz anders wirken die Verkehrszeichen. Wenn sie auch schon durch Aufstellen oder Anbringen „erlassen“ werden (§ 4 Abs. 4 StVO in Verb. mit b Satz 1 der Anlage), so werden dadurch allein ebensowenig wie bei sonstigen Hoheitsakten ohne Gesetzeskraft, z. B. allgemeinen Verwaltungsvorschriften (§ 6 Abs. 1 Satz 1 StVG), Dienstanweisungen oder Allgemeinverfügungen, Gehorsamspflichten für jedermann begründet. Da sie sich nämlich nur auf einen bestimmten Teil der öffentlichen Verkehrsfläche beziehen, für den das Bedürfnis der Verkehrsregelung besteht, wenden sie sich genau so wie die Weisungen der Verkehrspolizeibeamten und Farbzeichen nur an diejenigen Verkehrsteilnehmer, die jeweils an dieser Stelle ankommen, das Verkehrszeichen sehen oder wenigstens bei Beobachtung der gebotenen Aufmerksamkeit sehen können und die durch das Verkehrsschild gekennzeichnete Fläche benutzen wollen; das trifft in besonders anschaulicher Weise bei Parkverbotszeichen zu. Nur für diese Verkehrsteilnehmer gilt nach dem Sichtbarkeitsprinzip die Gehorsamspflicht (vgl. Bachof, JZ 1951, 375; Goes, Bad.-Württ. VerwBl. 1957, 20 ff; Sasse, a. a. O. S. 321, 328; Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit 2. Aufl. 1962, S. 149, 150; Flügel-Hartung, a. a. O. § 4 Anm. 7 Rdg. 22; Hess. VGH, DÖV 1957, 591; 1964, 61 = NJW 1964, 564; OLG Hamburg, VRS 22, 158, 160 unter 2; OLG Hamm, VRS 15, 69, 70). Das ist während der Zeit ihrer Anwesenheit, in der sie allein den an die Örtlichkeit gebundenen Anordnungen der Verkehrszeichen unterworfen sind, kein unbestimmter, sondern ein jederzeit bestimmbarer Personenkreis. An die große Masse der übrigen nicht anwesenden Verkehrsteilnehmer richten sich die Verkehrszeichen mangels eines konkreten Verkehrsbedürfnisses nicht. Das ändert sich auch dann nicht, wenn die Zahl der Betroffenen, wie z. B. bei vorfahrtregelnden Zeichen die Zahl der Wartepflichtigen beim Herannahen zahlreicher Vorfahrtberechtigter, besonders groß ist. Dann ist es nicht anders, als wenn ein Verkehrspolizist die Vorfahrt an einer verkehrsreichen Kreuzung regelt und zu diesem Zweck längere Zeit ein und dieselbe Haltung (§ 2 Abs. 2 StVO) einnimmt. Es wäre sinnwidrig, der Weisung des Polizeibeamten in diesem Fall bloß wegen der die Übersicht erschwerenden großen Zahl der Betroffenen Rechtsverordnungscharakter zuzuschreiben. Dieser Folgerung sucht Obermayer (a. a. O.) dadurch zu entgehen, dass er die längere Zeit andauernde gleichbleibende Weisung des Polizeibeamten in eine aufeinanderfolgende Anzahl von Allgemeinverfügungen auflöst, die immer wieder zur Kenntnis der jeweils ankommenden Personen gebracht werden. Dasselbe gilt für die Anordnungen der Verkehrszeichen, die sich jeweils nur an den an Ort und Stelle befindlichen, interessierten Verkehrsteilnehmerkreis richten.

Auch sie erteilen infolge des dauernden Wechsels der von ihnen angesprochenen Verkehrsteilnehmer nur eine aufeinanderfolgende Reihe von Weisungen, die den Betroffenen bei ihrem Eintreffen jeweils eröffnet werden. Das gibt auch Obermayer zu (a. a. O. Fußn. 260).

Mit dem Rechtsverordnungscharakter der amtlichen Gebots- und Verbotszeichen ließe sich auch nicht vereinen, dass nach § 40 Abs. 3 a StVO i. V. m. IV und VI der Anl. sogar private Bauunternehmer zur Absperrung und Kennzeichnung von Arbeitsstellen durch amtliche Gebots- und Verbotszeichen, mit Zustimmung der Straßenverkehrsbehörden, befugt sind. Vom Standpunkt der Rechtsverordnungstheorie aus müsste hieraus mit Hohenester (DAR 1954, 174; NJW 1961, 1613; DAR 1964, 245, 246 Fußn. 4) auf Unwirksamkeit der ohne Anordnung der Straßenverkehrsbehörden aufgestellten Gebots- und Verbotszeichen geschlossen werden, was wegen der Eilbedürftigkeit solcher Sicherungsmaßnahmen untragbar wäre. Die Vorschrift des § 40 Abs. 6 StVO, nach der die Straßenverkehrsbehörden das Treiben von Vieh und Führen von Großtieren in den Fällen des § 4 Abs. 1 StVO auch ohne Aufstellen von Verkehrszeichen durch „Verordnung“ beschränken oder verbieten können, beweist nichts Gegenteiliges. Die hier aus Zweckmäßigkeitserwägungen bestimmte höhere Verordnungsform lässt keinen Rückschluss auf die rechtliche Natur amtlicher Gebots- und Verbotszeichen zu.

Nach alledem können die amtlichen Gebots- und Verbotszeichen, insbesondere Parkverbotszeichen, nicht als Rechtsvorschriften angesehen werden (vgl. außer den oben angeführten Eulert/Grehn, DAR 1962, 285; Homann, Betriebsberater 1955, 853; Imboden, DAR 1960, 21 VIII).

In dieser Ansicht sieht sich der Senat dadurch bestätigt, dass der Bundesverkehrsminister selbst als nach § 6 StVG ordnungsmäßig ermächtigter „Gesetzgeber“ der Straßenverkehrsordnung ersichtlich nicht davon ausging, die amtlichen Gebots- und Verbotszeichen hätten die rechtliche Natur von Rechtsverordnungen, sonst hätte er ihren „Erlass“ durch Aufstellen auf der betroffenen Verkehrsfläche nicht gewählt; denn er war an die im Bundesgesetz vom 30. Januar 1950 (BGBl. S. 235) vorgeschriebene Verkündung von Rechtsverordnungen im Bundesgesetzblatt oder im Bundesanzeiger gebunden. Ohne besondere bundesgesetzliche Ermächtigung konnte er hiervon nicht abweichen, weil ein Bundesgesetz nicht durch einen rangmäßig niedrigeren Rechtsetzungsakt, wie die Straßenverkehrsordnung, geändert werden kann. Demgemäß hat er in seinem Erlass über Verkündung von Rechtsverordnungen auf dem Gebiet der Wasser- und Rheinschifffahrt vom 11. Dezember 1950 (VkBl. 1951, 2) Anordnungen zur Durchführung dieses Bundesgesetzes getroffen, dabei den Unterschied zwischen Rechtsverordnung und allgemeiner Verfügung eingehend erörtert und darauf hingewiesen, dass eine vom Bundesgesetz abweichende Veröffentlichungsform, wie z. B. die Bekanntmachung auf Anschlagtafeln, zum Erlass einer Rechtsverordnung nicht genüge.

Vom Boden dieser Rechtsauffassung aus braucht nicht entschieden zu werden, ob der Bundesverkehrsminister etwa durch § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG stillschweigend ermächtigt ist, die Befugnis, Rechtsverordnungen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit im Straßenverkehr zu erlassen, weiter zu übertragen. Auch die Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG kann auf sich beruhen.

Der Senat gibt hiermit die in BGHSt 11, 7, 11 beiläufig vertretene abweichende Rechtsansicht auf.

Der im Leitsatz der jetzigen Entscheidung ausgesprochene Rechtsgrundsatz stimmt im Ergebnis und in der Begründung im Wesentlichen mit der Stellungnahme des Generalbundesanwalts überein.