Vorlage an das BVerfG: Fortgeltung der Verjährungsvorschrift § 22 RPreßG in Hessen

Beschluss

In der Strafsache gegen

█████ ███ Bad ████, den █████████████████ ████, 1. in [REDACTED], geboren am ███, den ██████████████ ██████, aus Bad ██████, in [REDACTED], geboren am [REDACTED], wegen Beleidigung

hat der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs in der Sitzung vom 29. April 1954 gemäß Art. 126 GrundG, § 86 Abs. 2 BVerfGG nach Anhörung des Oberbundesanwalts

Die Sache wird dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt zur Entscheidung der Frage, ob die Verjährungsvorschrift des § 22 RPreßG trotz der abweichenden Vorschrift des § 13 Abs. 1 und Abs. 2 des HessPreßG vom 23. Juni 1949 (HessGVBl. S. 75) im Lande Hessen als Bundesrecht fortgilt.

I.

Das Landgericht in Frankfurt am Main hat mit Urteil vom 9. Juli 1952 die Angeklagten wegen Beihilfe zur üblen Nachrede nach Teil 8 Kapitel III § 1 der 4. Notverordnung vom 8. Dezember 1931 (RGBl. I S. 742) und § 186 StGB zu Geldstrafen verurteilt. Dem Urteil liegt die Feststellung zugrunde, dass die Angeklagten im Auftrage Dritter ein Plakat gedruckt haben, dessen Inhalt die Bundesregierung beleidigte.

Der Bundesgerichtshof ist zur Entscheidung über die Revisionen der beiden Angeklagten zuständig. Er hat vorweg von Amts wegen die Frage zu prüfen, ob kein Verfahrenshindernis vorliegt. Nach allgemeiner Meinung ist die Verjährung ein derartiges Hindernis der Strafverfolgung. Ist im vorliegenden Falle die Verjährung eingetreten, so muss das Revisionsgericht das Verfahren nach § 206a StPO einstellen.

Die Vorschriften über die Verjährung der Strafverfolgung sind Verfahrensregeln. Maßgebend sind nicht die am Tatort, sondern die am Sitz des Gerichts des Tatsachenrechtszuges geltenden Verjährungsvorschriften (BGHSt 2, 300/305). Diese sind auch vom Revisionsgericht anzuwenden, wenn das tatrichterliche Urteil angefochten ist. Es wäre sinnlos, wenn das Revisionsgericht in eine sachliche Nachprüfung einträte und gegebenenfalls die Sache an das Landgericht zurückverwiese, obwohl dieses das Verfahren nach dem an seinem Sitz geltenden Recht wegen Verjährung einstellen müsste.

Da das Landgericht in Frankfurt am Main das angefochtene Urteil erlassen hat, sind die Verjährungsvorschriften anzuwenden, die in Hessen für solche Straftaten gelten, die durch die Herstellung von Druckschriften begangen werden. Diese besonderen Vorschriften über die Verjährung der Pressevergehen gehen den allgemeinen Verjährungsbestimmungen des Strafgesetzbuches vor.

Für die Entscheidung über die Frage der Verjährung kommt es darauf an, ob in Hessen § 22 des Reichsgesetzes über die Presse vom 7. Mai 1874 als Bundesrecht fortgilt, so dass die Verjährungsfrist ein Jahr beträgt, oder ob § 13 des Hessischen Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse vom 23. Juni 1949 (HessGVBl. S. 75) als gültiges Recht anzusehen ist, mit der Folge, dass die Verjährung schon nach sechs Monaten eintritt.

Allerdings war, auch wenn diese kurze Verjährungsfrist gilt, die Verjährung noch nicht eingetreten, als der Vorsitzende der Strafkammer des Landgerichts in Frankfurt am Main durch seine Verfügung vom 29. Oktober 1952 anordnete, dass die Akten der Staatsanwaltschaft zur Vorlage an den Bundesgerichtshof zuzuleiten seien. Durch diese richterliche Handlung wurde die Verjährung nach § 68 StGB unterbrochen. Die nächste zur Unterbrechung der Verjährung geeignete richterliche Handlung war die Verfügung des Vorsitzenden des 3. Strafsenats des Bundesgerichtshofs vom 10. Juni 1953, durch die der Berichterstatter ernannt und ihm die Akten zur Bearbeitung zugeleitet wurden. Zwischen diesen beiden Verfügungen liegt eine Frist von mehr als sechs Monaten und von weniger als einem Jahr. Da nach dem 10. Juni 1953 die Verjährung immer wieder innerhalb von Zeiträumen, die die Dauer von sechs Monaten unterschritten, durch richterliche Handlungen unterbrochen sein würde, kommt es nur darauf an, ob die Verjährung schon eingetreten war, als die Verfügung vom 10. Juni 1953 erging.

Das Hessische Gesetz über Freiheit und Recht der Presse, vor dessen Inkrafttreten noch das Reichspressegesetz galt, ist am 15. Juli 1949 in Kraft getreten. Da es am 23. Juni 1949, also in der Zeit zwischen dem Inkrafttreten des Grundgesetzes und dem am 7. September 1949 erfolgten Zusammentritt des ersten Bundestages erlassen und verkündet worden ist, ergeben sich im Hinblick auf Art. 122, 123, 125, 70, 72, 74, 75 Nr. 2 GrundG verfassungsrechtliche Bedenken gegen seine Gültigkeit, soweit es den § 22 RPreßG für Hessen außer Kraft gesetzt und durch die Vorschrift des § 13 des Hessischen Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse ersetzt hat. Es fragt sich, ob trotz des Hessischen Gesetzes die Vorschrift des § 22 RPreßG in Hessen als Bundesrecht fortgilt.

Diese Frage legt der Senat gemäß Art. 126 GrundG, § 86 Abs. 2 BVerfGG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vor.

II.

Die Entscheidung über die Fortgeltung des § 22 RPreßG als Bundesrecht in Hessen hängt zunächst von der Beantwortung der Vorfrage ab, ob § 22 RPreßG Recht ist, das einen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft. Verneint man das, so wäre die genannte Vorschrift nach Art. 125 GrundG nicht Bundesrecht geworden. Betrifft dagegen die Vorschrift über die Verjährung der Pressevergehen einen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung, so ist sie mit dem Zusammentritt des ersten Bundestages Bundesrecht geworden, da sie mindestens innerhalb des britischen Besatzungsgebietes einheitlich weiter gegolten hat.

Wenn sich aus Art. 125 GrundG die Fortgeltung der erwähnten Verjährungsvorschrift als Bundesrecht ergibt, ist fraglich, ob die Länder in der Zeit zwischen dem Inkrafttreten des Grundgesetzes und dem Zusammentritt des ersten Bundestages noch berechtigt waren, neues Recht auf einem solchen Gebiete zu schaffen. Selbst wenn früheres Reichsrecht nach Art. 122, 123 GrundG erst mit dem Zusammentritt des ersten Bundestages die auf Art. 72 Abs. 1, 3 GrundG beruhende Sperrwirkung gegenüber dem Landesgesetzgeber entfaltet hat, ist zweifelhaft, ob die Länder nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes von ihren bis zu diesem Zeitpunkt bestehenden Zuständigkeiten zur Gesetzgebung noch auf solchen Gebieten Gebrauch machen durften, die ihnen nach der Verteilung der Zuständigkeiten zur Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern jedenfalls künftig verschlossen sein sollten.

Über diese Fragen bestehen in der Rechtsprechung und im Schrifttum erhebliche Meinungsverschiedenheiten.

1. Das Presserecht gehört nach Art. 75 Nr. 2 GrundG zu den Gegenständen, die der Bund durch Rahmenvorschriften gesetzlich regeln kann. Es ist umstritten, ob die Rahmengesetzgebung nur einen Zweig der konkurrierenden Gesetzgebung darstellt, dessen Eigenart darin besteht, dass die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers inhaltlich beschränkt ist. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof verneint das ohne nähere Begründung in seiner Entscheidung vom 21. November 1949 (VGHE 2 II 143, 160 = VerwRspr 1950, 163, 169). Er ist der Ansicht, dass die Zuständigkeit des Bundes zur Rahmengesetzgebung keinen Unterfall der konkurrierenden Gesetzgebung darstellt. Danach bezieht sich Art. 125 GrundG nur auf die in Art. 74 des Grundgesetzes aufgezählten Gegenstände. Diese Auffassung vertritt auch Schäfer in SJZ 1949, 802. Demgegenüber meinen Holtkotten (Bonner Kommentar Art. 125 Anm. II 2 b) und von Mangoldt (Art. 72 GrundG Anm. 2), ferner Grewe (DRZ 1949, 351) und Ringelmann (Bericht über die Weinheimer Tagung S. 23 ff), dass die Rahmengesetzgebung keine selbständige, neben den Gebieten der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung gegebene Zuständigkeit darstelle, sondern nur einen Zweig der konkurrierenden Gesetzgebung bilde. Dafür spricht, dass sie im Verhältnis zwischen Bund und Ländern gegenüber den in den Art. 71 und 72 GrundG genannten Zuständigkeiten keinen neuen selbständigen Bereich schafft, sondern den Ländern nur das Recht wahrt, wie im Falle der konkurrierenden Gesetzgebung Gesetze über die in Art. 75 GrundG genannten Gegenstände zu erlassen, solange und soweit der Bund auf diesem Gebiete von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat. Von Bedeutung ist auch, dass nach der Entstehungsgeschichte die Gegenstände der Rahmengesetzgebung zunächst ihren Platz unter den in Art. 74 aufgezählten Sachgebieten der konkurrierenden Gesetzgebung gefunden hatten. Erst der Allgemeine Redaktionsausschuss fasste sie in dem heutigen Art. 75 GrundG zusammen (JöR n.F. Bd. 1 S. 495, 499, 559).

Erblickt man in der Rahmengesetzgebung einen Unterfall der konkurrierenden Gesetzgebung, so ist anzunehmen, dass früheres Reichsrecht, dessen Inhalt einen Gegenstand des Art. 75 GrundG betrifft, nur soweit als Bundesrecht fortgilt, als das frühere Reichsrecht Rahmenvorschriften enthält. Die Schwierigkeiten einer Trennung eines einheitlichen Gesetzgebungswerkes in Rahmenvorschriften, die der näheren Ausfüllung bedürfen und fähig sind, und Einzelvorschriften sind nicht zu verkennen. Holtkotten und von Mangoldt wollen denn auch bei einer „unentwirrbaren Gemengelage“ von Rahmen- und Einzelvorschriften das gesamte Gesetzeswerk als Landesrecht fortgelten lassen. Diese Schwierigkeiten dürften indessen die Anwendung des Art. 125 GrundG nicht ausschließen. Sie können z. B. auch dann auftreten, wenn ein Gesetz des Reiches Gebiete behandelt, die nach den Vorschriften des Grundgesetzes zum Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes, zum Teil der Gesetzgebung der Länder unterfallen. Die Schwierigkeiten ergeben sich im vorliegenden Falle freilich weiterhin noch daraus, dass der Begriff der Rahmenvorschrift nicht eindeutig bestimmt ist und dem Ermessen im Einzelfall einen weiten Spielraum lässt.

Die Auffassung, dass früheres Recht auf dem Gebiete der Rahmengesetzgebung seinem ganzen Umfange nach Bundesrecht wird, ist, soweit ersichtlich, bisher nicht vertreten worden. Die Entstehungsgeschichte der genannten Vorschriften des Grundgesetzes lässt keine sicheren Schlüsse zu. Der Vorschlag des Verfassungskonventes, alles Recht auf den Gebieten der Grundsatzgesetzgebung (dem Vorläufer der Rahmengesetzgebung) als Landesrecht fortgelten zu lassen, ist nicht Gesetz geworden. Aber auch der Gegenvorschlag des Allgemeinen Redaktionsausschusses, die Gegenstände der Rahmengesetzgebung durch eine Vorschrift (Art. 139 b) den Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebung uneingeschränkt gleichzustellen, ist abgelehnt worden (JöR n.F. Bd. 1 S. 845).

Es zeigt sich also, dass schon diese Frage umstritten ist. Auch im vorlegenden Senat hat sich keine einheitliche Meinung gebildet.

2. Geht man davon aus, dass das Reichspressegesetz als Bundesrecht nach Art. 125 GrundG fortgilt, soweit es Rahmenvorschriften enthält, so ist zu prüfen, ob die Verjährungsvorschrift des § 22 RPreßG eine solche Rahmenvorschrift darstellt. Diese Frage könnte deshalb bejaht werden, weil eine Verjährungsregelung den Ländern einen weiten Spielraum für eine ins einzelne gehende Regelung sowohl des Presserechts insgesamt wie auch des Pressestrafrechts übrig lässt. In diesem Zusammenhang ist aber von Bedeutung, dass nach der Auffassung des Senats ein besonderes Bedürfnis nach einem Recht besteht, das die Voraussetzungen für die Verfolgung von Pressevergehen innerhalb des ganzen Bundesgebietes einheitlich regelt. Straftaten, die durch die Verbreitung von Druckschriften begangen werden, haben regelmäßig keinen örtlich beschränkten, auf Landesgebiete begrenzten Wirkungsbereich. Bei Verschiedenheit des Verjährungsrechts innerhalb des Bundesgebietes kann leicht der Fall eintreten, dass die Beschlagnahme einer Druckschrift in einem Lande zulässig, im anderen Lande wegen der dort schon eingetretenen Verjährung der Straftat verboten ist. Diese vor allem bei der Bekämpfung hochverräterischer Druckschriften besonders ins Gewicht fallende Ungleichheit wird in ihren bedenklichen Auswirkungen auch nicht dadurch überwunden, dass die Beschlagnahme in einem Lande nach § 160 GVG innerhalb des gesamten Bundesgebietes vollzogen werden kann. Diese Gesichtspunkte sprechen für die Fortgeltung des früheren einheitlichen Verjährungsrechts auf diesem Gebiete.

3. Geht man hiervon aus, so kommt es darauf an, ob die Länder befugt waren, nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes, aber vor dem Zusammentritt des ersten Bundestages, neues Recht auf solchen Gebieten zu setzen, auf die sich Art. 125 GrundG bezieht.

Auch über diese Frage finden sich in Rechtsprechung und Schrifttum entgegengesetzte Auffassungen. Dafür, dass die Länder noch bis zum 7. September 1949 auf den Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebung neues Recht schaffen und bestehendes abändern konnten, treten u. a. ein: Der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seinen Entscheidungen vom 4. April 1950 (VGHE 3 II 15, 22 ff = JZ 1951, 147) und vom 9. Mai 1952 (VGHE 5 II 119), ferner Schäfer (SJZ 1949, 802 und DRZ 1950, 27), Drexelius (BDR 1949, 457), Bachof (SJZ 1950, 162 Fußnote 6). Der Bayerische Verfassungsgerichtshof begründet seine Ansicht vor allem damit, dass den gesetzgebenden Gewalten der Länder, die berechtigt waren, auf den dem Bunde zugewiesenen Gebieten Recht zu setzen, dies jedenfalls noch so lange tun konnten, bis die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes handlungsfähig waren. Er hält es nicht für vertretbar, dass ein Land monatelang ohne die Möglichkeit sein durfte, das vorhandene Recht den wechselnden Bedürfnissen anzupassen.

Die gegenteilige Auffassung vertreten u. a. Wacke in seiner Anmerkung zur Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 4. April 1950 (JZ 1951, 149), Wessel (DV 1949, 394), Friesenhahn (KJW 1949, 701). Sie sind der Ansicht, dass aus den Vorschriften über den Zeitpunkt, zu dem das frühere Reichsrecht als Bundesrecht in Kraft tritt, nichts über den Umfang der Befugnisse der Länder in der Übergangszeit herzuleiten sei. Die Vorschrift, dass vom ersten Zusammentritt des Bundestages an ausschließlich die im Grundgesetz anerkannten Gesetzgebungsorgane Gesetze beschließen dürfen, lasse keinen Umkehrschluss für die nach dem Grundgesetz anerkannten gesetzgebenden Gewalten der Länder zu. Ein solcher Umkehrschluss dürfe sich lediglich auf diejenigen Gesetzgebungsorgane erstrecken, deren Befugnisse mit dem Zusammentritt des ersten Bundestages endeten (Art. 122 Abs. 1 und 2 GrundG).

Die in den Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs geltend gemachten Gesichtspunkte liefen ferner darauf hinaus, dass die Vorschriften über die Verteilung der Zuständigkeiten auf dem Gebiete der Gesetzgebung erst mit dem Zusammentritt des ersten Bundestages Geltung erlangten. Sie gingen auch daran vorbei, dass sich aus der Gemeinschaft der im Bund zusammengefassten Länder ungeschriebene Pflichten ergeben, insbesondere die Pflicht zur Rücksichtnahme auf diejenigen Zuständigkeiten des Bundes, deren Ausübung nur vorübergehend noch nicht möglich war.

4. Der Senat ist der Auffassung, dass zur Entscheidung dieser Frage das Bundesverfassungsgericht nach Art. 126 GrundG und § 86 BVerfGG zuständig ist. Wenn auch das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden hat, dass eine Vorlage nach § 86 Abs. 2 BVerfGG unzulässig sei, wenn streitig sei, ob eine vorkonstitutionelle Norm dem Grundgesetz widerspreche, die im Falle ihrer Fortgeltung unstreitig Bundesrecht wäre (BVerfG 1, 162, NJW 1954, 548, 549), so geht hier der Streit nur darum, ob § 22 des Reichspressegesetzes als Bundesrecht fortgilt. Die Entscheidung über die Frage der Fortgeltung hängt hier von der Auslegung des Art. 125 des Grundgesetzes ab. Auch die Frage nach dem Umfang der Gesetzgebungsbefugnisse der Länder in der Übergangszeit betrifft die Überleitungsvorschriften der Art. 122 ff GrundG. Zur Entscheidung dieser Fragen ist das Bundesverfassungsgericht nach Art. 126 GrundG und § 86 BVerfGG schon dann berufen, wenn Meinungsverschiedenheiten bestehen. Dies ist hier der Fall.

Rotberg Busch Martin Dr. Arndt Maas i. A.