§ 19 ZHG: Übergangsrecht erlaubt nur fortgesetzte, nicht wiederaufgenommene Zahnheilkunde

In Namen des Volkes

In der Strafsache gegen den Zahntechniker Erich ███ aus ████ ██, geboren ███████ 1909 in ████████, wegen unberechtigter Ausübung der Zahnheilkunde u. a.,

hat der 1. Strafsenat des Bundesgerichtshofs in der Sitzung vom 4. November 1958, an der teilgenommen haben:

Senatspräsident Dr. Geiser als Vorsitzender,

Bundesrichter Werner Martin Bundesrichter Bundesrichter Dr. Hübner Bundesrichter Dr. Hengsberger als beisitzende Richter,

Oberstaatsanwalt beim Bundesgerichtshof als Vertreter der Bundesanwaltschaft,

██████████████████ ████ ███ ██████████████ der Geschäftsstelle,

Die Revision des Angeklagten gegen das Urteil des Landgerichts Darmstadt vom 24. September 1957 wird verworfen.

Er hat die Kosten des Rechtsmittels zu tragen.

Von Rechts wegen

Die Strafkammer hat gegen den Beschwerdeführer wegen unbefugter Ausübung der Zahnheilkunde (§ 18 Nr. 1 ZHG) und wegen Siegelbruchs in zwei Fällen (§ 136 StGB) eine Gesamtstrafe von acht Monaten Gefängnis und die Einziehung zahnärztlichen Geräts ausgesprochen. Die Freiheitsstrafe hat sie zur Bewährung ausgesetzt. Seine Revision, die nur die Sachrüge erhebt, bleibt erfolglos.

I.

Die Ausübung der Zahnheilkunde als Beruf stand vormals jedermann frei (§ 6 GewO, § 6 HeilprG vom 17. Februar 1939 RGBI. I, 251). Das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde vom 31. März 1952 (BGBl. I, 221) hat die „Kurierfreiheit“ auf diesem Gebiet beseitigt. Nach seinem § 1 Abs. 1 Satz 1 bedarf nunmehr, wer im Geltungsbereich dieses Gesetzes die Zahnheilkunde dauernd ausüben will, der Bestallung als Zahnarzt oder Arzt. Ohne eine solche Bestallung „darf die Zahnheilkunde jedoch im bisherigen Umfang weiter ausgeübt werden“, wer sie vor dem Inkrafttreten des Gesetzes, dem 1. April 1952, so ausgeübt hat (§ 19 ZHG). Auf diese Vorschrift beruft sich der Beschwerdeführer, indes zu Unrecht.

Zwar gilt sie, wie das Landgericht entgegen der Entscheidung des OLG Frankfurt/M. (GoltdArch. 1956, 23) mit Recht angenommen hat, nicht bloß zugunsten solcher staatlich anerkannter Dentisten (§ 123 RVO), die von der Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht haben, sich in die Zahnärzteschaft überführen zu lassen (§§ 11 ff. ZHG). Für eine derart enge Auslegung bietet der Wortlaut der Vorschrift keinen Anhalt. Der Sinn und die Entstehungsgeschichte des Gesetzes stehen ihr entgegen.

1)

Allerdings war die Vorschrift ursprünglich, im Entwurf des Gesetzes, als § 8 in den II. Abschnitt „Eingliederung der Dentisten“ eingefügt; auch erwähnte die Begründung zu § 8 des Gesetzentwurfs diese Berufsgruppe allein (BTDrucks. 1. Wahlperiode 1949 Nr. 2573). Indessen folgt hieraus nicht, daß sich § 19 ZHG ausschließlich auf die staatlich anerkannten Dentisten bezieht. Einmal besteht kein fester Sprachgebrauch, wonach als Dentist allgemein nur bezeichnet würde, wer als solcher gemäß den Ausführungsbestimmungen zu § 123 RVO vom 25. November 1939 i. d. F. vom 2. Januar/7. Juli 1942 (MBliV 58 und 1471) staatlich anerkannt ist. In diesem Sinne will zwar nach ihrem § 1 die Zulassungsordnung für Zahnärzte und Dentisten i. d. F. vom 9. Mai 1935 (RGBI. I, 594) verstanden sein. Auch die Verordnung zur Sicherstellung der zahnheilkundlichen Versorgung der Bevölkerung vom 25. September 1942 (RGBI. I, 547) legt dem Begriff jene Bedeutung bei. Dagegen zählt z. B. die Verordnung über die Niederlassung von Dentisten vom 8. Mai 1940 (RGBI. I, 795) zu dieser Berufsgruppe alle diejenigen Personen, „welche berufsmäßig die Zahnheilkunde ausüben, soweit sie nicht Ärzte oder Zahnärzte sind“, und zwar ohne Unterschied, ob sie im Besitze einer staatlichen Anerkennung sind oder nicht (RdErl. des RMdI vom 26. Juni 1940 – MBliV 1291). Das Gesetz über Kassenarztrecht vom 17. August 1955 (BGBl. I, 513) rechnet die Dentisten zu den Zahnärzten (§ 4).

Zum anderen deutet der Unterschied in der Fassung des § 8 und des § 19 ZHG, der gerade in der ursprünglichen unmittelbaren Aufeinanderfolge der beiden Bestimmungen im Entwurf in die Augen fällt, darauf hin, daß § 19 (= § 8 des Entwurfs) weiter greift als § 8 ZHG (= § 9 des Entwurfs) und anders als diese Vorschrift seinen Geltungsbereich nicht auf den Kreis der staatlich anerkannten Dentisten beschränkt, sondern alle Berufszweige der Zahnheilkunde erfaßt. So verhält es sich in der Tat. Da das Gesetz von seinem Inkrafttreten ab die Befugnis zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde an die Bestallung als Arzt oder Zahnarzt bindet, mußte es zwangsläufig, einem Gebot der Rechtsstaatlichkeit folgend, die Fortführung des Zahnheilberufs durch alle solche Personen regeln, die ihn schon vorher zu ihrer Lebensgrundlage erwählt hatten. Das waren außer den staatlich anerkannten Dentisten und ihrem Berufsnachwuchs z. B. auch die Zahnpraktiker (§ 3 VO vom 5. September 1942; § 1 Nr. 3 RdErl. des RMdI vom 19. Oktober 1942), die Zahntechniker (Anlage A Nr. 73 zur Handwerksordnung vom 17. September 1953 BGBI. I, 1417), soweit sie sich zugleich mit Zahnbehandlungen befaßten, und auch die Bader (BayVO vom 31. März 1899 § 4 Nr. 2 Bay S. II, 72). Der Fassungsunterschied zu § 8 ZHG (= § 9 des Entwurfs), der die Bestallung zum Zahnarzt nur für staatlich anerkannte Dentisten vorsieht, ist daher wohlbedacht und sachlich begründet.

2)

Auch die Entstehungsgeschichte erweist dies einwandfrei. Bei der Beratung des Entwurfs erklärte der Vertreter des federführenden Bundesministeriums des Innern in der 36. Sitzung des (32.) Bundestagsausschusses für Fragen des Gesundheitswesens vom 15. November 1951 (Kurzprotokoll Nr. 35), mit der Übergangsbestimmung (dem § 8 des Entwurfs) sei „gemeint, daß die Dentisten und Zahnpraktiker, die bisher legal die Zahnheilkunde ausgeübt haben, dies weiter tun dürfen“. Nach der Begriffsbestimmung des Runderlasses des Reichsministers des Innern vom 1. Oktober 1942 (RMBliV 2057, § 1), die der Erklärung unbedenklich zugrunde gelegt werden kann, ist somit nach der Absicht des Gesetzes die Übergangsregelung nicht auf die staatlich anerkannten Dentisten beschränkt, sondern betrifft (als Zahnpraktiker) „alle Personen, welche die Zahnheilkunde berufs- oder gewerbsmäßig ausüben, ohne dabei Zahnarzt oder Dentist zu sein“. Daß die Begründung zu § 8 des Entwurfs nur von (staatlich anerkannten) Dentisten spricht, welche die Bestallung als Zahnarzt nicht begehren, kann hiernach nur die Bedeutung einer Hervorhebung der zahlenmäßig bedeutendsten Berufsgruppe haben. Tatsächlich erschöpft sie den sachlichen Gehalt der Vorschrift nicht: denn diese trifft offensichtlich z. B. auch auf Dentisten zu, die den zahnärztlichen Fortbildungslehrgang (§ 8 Abs. 2 ZHG) nicht erfolgreich ableisten; und sie muß in gleicher Weise für Dentistenassistenten (§§ 9, 10 ZHG) gelten, die etwa die Bestallung als Zahnarzt oder schon die staatliche Anerkennung als Dentist nicht erreichen oder nicht einmal erstreben.

In die gleiche Richtung weist folgender Beratungsvorgang: In der 35. Sitzung des vorbezeichneten Ausschusses hatten Vertreter des Zahntechnikergewerbes und der Ortskrankenkassenverbände die Befürchtung ausgesprochen, daß die Zahntechniker infolge der schon oben erwähnten Stellung des § 8 im Aufbau des Gesetzentwurfs und vor allem nach der gesetzlichen Begriffsbestimmung der „Krankheit“ in § 1 Abs. 2 Satz 2 künftig, wenn schon nicht von der Anfertigung von Zahnersatz nach Weisung eines Zahnarztes (§ 122 RVO), so doch von der selbständigen Herstellung und seiner „Eingliederung“ in das Gebiß des Behandelten ausgeschlossen sein würden; denn nach der Gesetzesvorlage gelte – anders als bisher nach der sozialversicherungsrechtlichen Rechtsprechung (Entscheidungen des RVA 30, 32) – das Fehlen von Zähnen als Krankheit, das Einsetzen von Zahnersatz demzufolge als Heilbehandlung. Um einer solchen Folge vorzubeugen, wünschten sie die Überweisung des § 8 in den Abschnitt „Übergangs- und Schlußbestimmungen“ und außerdem die Aufnahme einer ausdrücklichen Vorschrift, wonach die Herstellung von Zahnersatz einschließlich der „Eingliederung“ keine Ausübung der Zahnheilkunde sei. Ferner beantragten sie, den folgenden Absatz der Entwurfsbegründung:

„Die Tätigkeit der Zahntechniker wird durch das Gesetz nicht berührt. Diese üben ein Handwerk aus, jedoch nicht die Zahnheilkunde.“

in das Gesetz selbst einzufügen. Dem ersten Begehren gab der Ausschuß in den Sitzungen vom 6. und 13. Dezember 1951 statt (Protokoll Nr. 39 und 41); er entsprach damit einem früheren Vorschlag des Bundesrats zum folgerichtigen Aufbau des Gesetzes (Anlage 2 Nr. 6 und 14 zur BTDrucks. 1. Wahlperiode 1949 Nr. 2573). Dagegen widersetzte sich der Regierungsvertreter den anderen Anträgen. Er führte in der 36. Sitzung vom 15. November 1951 aus:

„Die Begründung für die Änderungsvorschläge der Zahntechniker ist sehr sophistisch und nicht völlig richtig. Sie behaupten, daß die eingliedernde Tätigkeit, die sie bisher ausgeübt haben, bisher nicht als Behandlung angesehen wurde, nach Erlaß des Gesetzes aber als Behandlung anzusehen sei. Das ist deshalb nicht richtig, weil im Gesetz der Begriff ‚Behandlung‘ gar nicht definiert ist und weil für die Frage, wann Behandlung vorliegt, vorher wie nachher die genannten oberstrichterlichen Entscheidungen maßgebend waren und sind.“

Als solche Entscheidungen hatte der Regierungsvertreter allgemein und ohne nähere Einzelangaben Erkenntnisse „des Reichsgerichts, des Bayerischen Obersten Landesgerichts, des Preußischen Kammergerichts usw.“ bezeichnet und als ihren Inhalt wiedergegeben, daß „als Behandlung diejenige Ratserteilung zu verstehen ist, deren Voraussetzung der Besitz ärztlichen Wissens ist“. Einer Anregung der SPD-Fraktion in der 37. Sitzung vom 20. November 1951,

„zu überprüfen, ob die Definition der Krankheit nicht auch durch eine Definition der Behandlung ergänzt werden müsse“,

gab der Ausschuß keine Folge. Jedoch erklärte der Regierungsvertreter auf ausdrückliches Befragen durch Ausschußmitglieder, insbesondere die SPD-Fraktion,

„ob die zur Zeit vorliegende Fassung des § 1 Abs. 2 keine Änderung der derzeitigen Rechtsstellung des Zahntechnikerhandwerks bedeute“,

zu wiederholten Malen nach den Kurzprotokollen Nr. 38 und 40 in der 37., 38. und 40. Sitzung,

daß für die Zahntechniker durch das Gesetz keine anderen Tatsachen geschaffen würden als die bereits in Deutschland bestehenden oberstrichterlichen Entscheidungen; der Verzicht auf eine Definition des Begriffs der „Behandlung“ in der Vorlage bedeute, daß dafür nach wie vor die seither bestehenden oberstrichterlichen Entscheidungen maßgebend seien.

Offenbar waren diese Erklärungen die Grundlage für die Ausführungen des Ausschußvorsitzenden als Berichterstatters bei der 2. und 3. Beratung des Gesetzentwurfs in der Sitzung des Bundestags vom 14. Februar 1952 (Stenographische Berichte 1. Wahlperiode Bd. 10 S. 8309 B und C; 8310 A):

Man habe nicht daran gedacht, den Zahntechnikern durch dieses Gesetz etwa Existenzschwierigkeiten zu bereiten; es sei gar keine Rede davon, daß das Gesetz mit der Einbeziehung des Fehlens von Zähnen in den Begriffsinhalt der „Krankheit“ etwa die Absicht ausspreche, den bisherigen Tätigkeitsbereich der Zahntechniker zu beschneiden. Die Rechtsprechung zum Begriff der „Behandlung“ gewähre ihnen vielmehr Schutz. In § 19 des Entwurfs (richtig: § 19 ZHG) sei verordnet, daß durch dieses Gesetz keinerlei tatsächlich erworbene Besitzrechte in irgend einer Form angetastet werden.

Diese Erörterungen lassen keine Möglichkeit für die Deutung, daß sich die Übergangsregelung des § 19 ZHG allein auf die staatlich anerkannten Dentisten hätte beziehen sollen. Sie räumen vielmehr jeden Zweifel daran aus, daß sie schlechthin allen Berufsgruppen der Zahnheilkunde die Fortführung des Berufs ohne Bestallung als Arzt oder Zahnarzt „in dem bisherigen Umfange“ gewährleistet. Das folgt (durch Gegenschluß) gerade auch aus der Äußerung der Entwurfsbegründung, das Gesetz berühre den Beruf der Zahntechniker deswegen nicht, weil diese ein Handwerk und nicht die Zahnheilkunde ausübten. Freilich ist ungewiß, ob bei den Gesetzesberatungen allenthalben volle Klarheit über die wirkliche Rechtslage und über die Tragweite des Gesetzes, insbesondere für die Zahntechniker, bestand; ob etwa manche meinten, es verstehe die „Ausübung der Zahnheilkunde“ (§ 1 Abs. 2 ZHG) im Sinne der bisherigen Rechtsprechung zum Sozialversicherungsrecht (vgl. die oben erwähnte Entscheidung RVA 30, 32) und nicht im Sinne der gegenteiligen Rechtsprechung zum Berufsrecht der Zahnheilkundler (§§ 6, 56 a GewO; Reger 5, 29; 14, 218; 32, 247; 33, 250; 34, 287; vgl. auch Reger 35, 48); oder ob andere der Auffassung waren, daß die ausdrückliche Erklärung, das Gesetz befasse sich nicht mit dem Handwerk der Zahntechniker, diese von seinem Anwendungsbereich vollständig, also auch von § 19 ZHG ausnehme. Für die Auslegung des Gesetzes kommt es darauf nicht an. Maßgebend ist allein sein wirklicher Sinngehalt, wie er sich unbefangener Betrachtung darbietet.

3)

Gegen die oben dargelegte Auffassung des Senats haben auch sonst noch angeführte Gegengrunde kein Gewicht.

§ 19 ZHG hatte schon als § 8 des Entwurfs allgemeine Bedeutung der Sache und dem Wortlaut nach. Er gewann sie keineswegs erst durch die Überweisung aus dem Abschnitt „Eingliederung der Dentisten“ in den Abschnitt „Übergangs- und Schlußbestimmungen“. Hierin gehörte der Paragraph vielmehr, weil er sich mit der Eingliederung der Dentisten gar nicht befaßte, sondern eine reine Übergangsregelung enthielt. Hier wäre daher sein Platz auch dann gewesen, wenn das Zahnheilkundegesetz tatsächlich allein die Berufsverhältnisse der Zahnärzte und Dentisten regelte.

Unrichtig ist ferner, daß die in § 19 Satz 2 ZHG angeordnete entsprechende Anwendung der §§ 4, 5 und 7 sich nur bei staatlich anerkannten Dentisten durchführen lasse. Ohne weiteres sind die Vorschriften über die vorläufige Untersagung der Ausübung der Zahnheilkunde (§ 5) und über das Ruhen der Befugnis hierzu (§ 7) auch auf Angehörige anderer Zahnheilberufe anwendbar. Nicht möglich ist bei ihnen freilich die Rücknahme der Bestallung (§ 4), weil sie die Zahnheilkunde gerade ohne eine solche oder ihr ähnliche Zulassung (§ 123 RVO) ausüben. Die „entsprechende“ Anwendung des § 4 führt demnach hierbei als natürliche Ergänzung des vorläufigen Verbots, die Zahnheilkunde auszuüben, zur endgültigen Untersagung der Berufsausübung auf diesem Gebiete. Nichts anderes bedeutet die Rücknahme der Bestallung bei Ärzten und Zahnärzten (§ 12 ZHG).

4)

Zu Unrecht nimmt schließlich die Gegenmeinung für sich in Anspruch, daß nur sie allein dem Zweck des Gesetzes zum Schutze der Volksgesundheit, die „Kurierfreiheit“ im Zahnheilwesen zu beseitigen, gerecht werde.

Die hier vertretene Auslegung des § 19 ZHG führt nicht zu der von der Gegenansicht befürchteten Folge, als wäre jedem, der sich vor dem Inkrafttreten des Zahnheilkundegesetzes irgendwann und irgendwie mit Zahnbehandlungen befaßte, durch § 19 erlaubt, diese Tätigkeit in dem bisherigen Umfange fortzusetzen. Vielmehr darf nach dieser Vorschrift nur, wer schon früher ohne Bestallung zum Arzt oder Zahnarzt „die Zahnheilkunde ausgeübt“ hat, sie im bisherigen Umfange weiter ausüben, nach der Begriffsbestimmung des § 1 Abs. 2 ZHG demnach nur, wer sie vor dem Inkrafttreten des Zahnheilkundegesetzes berufsmäßig betrieb. Insofern aber, als nach der Auffassung des Senats solchen Personen der Beruf fortzuführen gestattet ist, dient sie besser als die Gegenmeinung rechtsstaatlichen Erfordernissen und dem Ausgleich von Härten, die mit der Neuregelung des Zahnheilwesens für bisher damit befaßte Berufe verbunden sind.

In gleichem Sinne hat, aus ähnlichen und anderen Erwägungen, der I. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs schon durch das Urteil I ZR 104/57 vom 20. Mai 1958 (MDR 1958, 577 = BB 1958, 648) und neuerdings durch das (zum Abdruck bestimmte) Urteil I ZR 87/57 vom 26. September 1958 entschieden. Ebenso hat sich zu der Frage auf einen Vorlegungsbeschluß des Bayerischen Obersten Landesgerichts in anderer Sache das Bundesministerium des Innern geäußert.

5)

Der Angeklagte, ursprünglich ausschließlich als Zahntechniker tätig, will sich nunmehr dauernd der Zahnheilkunde zuwenden dürfen, weil er diesen Beruf in den ersten Nachkriegsjahren (1945 bis 1948) einige Zeit selbständig ausübte und von Februar 1952 bis August 1952 die Praxis eines Dentisten, bei dem er mit zahntechnischen und gelegentlich auch operativen Arbeiten beschäftigt war, nach dessen Tode abwickelte. Weder aus dem einen noch aus dem anderen Grunde ist er jedoch dazu berechtigt.

Für § 19 ZHG genügt es nicht, daß jemand zu irgend einer Zeit „vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes“ die Zahnheilkunde betrieb, ohne als Arzt oder Zahnarzt bestallt gewesen zu sein. Die von der Vorschrift solchen nicht bestallten Personen erteilte Erlaubnis lautet dahin, die Zahnheilkunde weiter auszuüben. Daher ist vorausgesetzt, daß sie sie nachhaltig bis zum Inkrafttreten des Gesetzes ausgeübt haben. Der Angeklagte hatte indes diese Tätigkeit aufgegeben, nachdem das Gesundheitsamt sie ihm (im März 1947) untersagt hatte und er (am 24. Oktober 1949) wegen unerlaubter Ausübung des Dentistenberufs zu gerichtlicher Strafe verurteilt worden war (siehe Hess. Bek. Nr. 1 über heilberufliche Lizenzen und Niederlassungsgenehmigungen vom 1. Oktober 1946, HessStAnz 42); er wandte sich dann wieder fast ausschließlich zahntechnischer Beschäftigung zu. § 19 ZHG berechtigt nicht, einen Zahnheilberuf wieder aufzunehmen, den jemand vor dem Inkrafttreten des Gesetzes schon aufgegeben hatte.

Die Praxis des verstorbenen Dentisten wickelte der Angeklagte ab und führte begonnene Zahnbehandlungen zu Ende. Diese zahnheilberufliche Tätigkeit fällt zwar in den nach § 19 ZHG maßgeblichen Zeitraum; der Angeklagte hat sie aber nur vorübergehend ausgeübt. Eine bloß zeitweilige Ausübung der Zahnheilkunde vor dem Inkrafttreten des Gesetzes berechtigt nicht dazu, sie nach diesem Zeitpunkt über das vorbestimmte Ende hinaus fortzusetzen, weder zu (gleichartigem) neuem vorübergehendem noch erst recht nicht – auf die Dauer. Beides überschreitet den „bisherigen Umfang“, in dem § 19 ZHG die Fortführung gestattet. Ob jemand, der vor dem Stichtag (sonst nicht ständig ausgeübte) zahnberufliche Tätigkeit für eine begrenzte Zeit zu bestimmtem Zweck übernommen hat, sie bis zu dessen Erledigung nach dem Stichtag weiter betreiben darf und ob daher der Angeklagte befugt war, die Abwicklung der Praxis über den 1. April 1952 hinaus bis zu ihrer Beendigung fortzusetzen, kann auf sich beruhen. Insoweit hat ihn die Strafkammer nicht verurteilt.

6)

Die Gesundheitsbehörde hat dem Beschwerdeführer die Ausübung zahnheilberuflicher Tätigkeit wiederholt, auch nach dem Inkrafttreten des Zahnheilkundegesetzes, untersagt. Er hat die Verfügungen rechtskräftig werden lassen; den gegen die letzte eingelegten Einspruch hat er nach dessen Zurückweisung nicht weiter verfolgt. Daher kann er nicht irrig angenommen haben, die ihm schlechthin verbotene zahnheilkundliche Tätigkeit aufgrund des § 19 ZHG dennoch ausüben zu dürfen. Das Landgericht hat ihn deshalb mit Recht eines Vergehens gegen § 18 Nr. 1 ZHG schuldig gesprochen.

II.

Auch im übrigen weist weder der Schuldspruch noch der Strafausspruch Rechtsfehler auf. Die Urteilsbegründung zur Höhe der Gesamtstrafe ist zwar knapp, reicht aber aus (BGHSt 8, 205, 211).

Die Revision ist daher zu verwerfen.