PBefG-Mitfahrzentrale: Kostenbeteiligung nach Vermittlung/Werbung und Art. 2 Abs. 1 GG

Zur Frage, ob das den §§ 1, 2 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) zu entnehmende und durch § 60 dieses Gesetzes strafbewehrte Verbot rechtsgültig ist, welches Beförderungen von Personen mit Personenkraftwagen gegen ein die Betriebskosten der Fahrt nicht übersteigendes Entgelt trifft, wenn Fahrer und Mitfahrer durch öffentliche Vermittlung oder durch Werbung zusammengeführt worden sind.

BGH, Beschl. v. 23. April 1963 – 1 StR 447/62 (LG München I)

In der Strafsache gegen den Diplomkaufmann Alexander ██ ██ aus █████, geboren am ██████ 1922 in ████, wegen fortgesetzter Beihilfe zur unbefugten Personenbeförderung hat der 1. Strafsenat des Bundesgerichtshofs in der Sitzung vom 23. April 1963, an der teilgenommen haben: Senatspräsident Dr. Geier als Vorsitzender, Bundesrichter Dr. Seibert, Dr. Willms, Mai, Dr. Sanders als beisitzende Richter, Bundesanwalt █████ ██ als Vertreter der Bundesanwaltschaft, ████████████████████████ Urkundsbeamter der Geschäftsstelle, beschlossen:

Der Angeklagte, Gesellschafter und Geschäftsführer der Firma ███████ GmbH in ██████ und Leiter der gleichzeitig mit dieser Mitfahrerzentrale betriebenen Geschäftsstelle Nr. 30 des Vereins zur Förderung sozialer Autoreisen e.V. (VSA), führte in der Zeit vom 1. Juni 1961 bis zum 2. Juli 1962 mindestens 2.000 Pkw-Fahrern, die Mitglieder des VSA geworden waren, die gewünschten (gleichfalls in den VSA aufgenommenen) Fahrgäste gegen entsprechende Beteiligung an den Fahrtkosten zu, obwohl keiner der 2.000 Autofahrer eine Genehmigung nach dem PBefG hatte. Das Landgericht München I hat ihn deshalb durch Urteil vom 24. Juli 1962 wegen fortgesetzter Beihilfe zur unbefugten Personenbeförderung nach § 60 PBefG zu einer Geldstrafe verurteilt. Gegen dieses Urteil hat der Angeklagte form- und fristgerecht Revision eingelegt und die Verletzung sachlichen Rechts gerügt.

Die Gültigkeit der angewandten Rechtsvorschriften vorausgesetzt würde der Senat in der rechtlichen Beurteilung des Sachverhalts dem Landgericht beitreten. Er würde es insbesondere noch als zulässige Auslegung und nicht als unstatthafte Analogie betrachten, dass die Strafvorschrift des § 60 PBefG auch die Fälle erfasst, in denen das Gesetz an sich überhaupt nicht genehmigungsfähige Beförderungsarten verbietet. Die Entscheidung über das Rechtsmittel hängt also davon ab, ob der vom Landgericht der Verurteilung des Angeklagten zugrunde gelegte Tatbestand des § 60 i.V.m. mit den §§ 1, 2 des PBefG rechtsgültig ist. Der Senat verneint das, weil diese gesetzliche Regelung nach seiner Auffassung mit Art. 2 Abs. 1 GG unvereinbar ist. Er hat deshalb in Anwendung des Art. 100 Abs. 1 GG das Verfahren ausgesetzt und legt die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Gültigkeit des zur Grundlage der Verurteilung des Angeklagten gemachten gesetzlichen Verbots vor.

1. Das Verfahren wird ausgesetzt. 2. Die Sache wird dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage vorgelegt, ob das den §§ 1, 2 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) vom 21. März 1961 (BGBl. I, 241) zu entnehmende und durch § 60 dieses Gesetzes unter Strafe gestellte Verbot rechtsgültig ist, welches Beförderungen mit Personenkraftwagen gegen ein die Betriebskosten der Fahrt nicht übersteigendes Gesamtentgelt trifft, wenn Fahrer und Mitfahrer durch öffentliche Vermittlung oder durch Werbung zusammengeführt worden sind.

II. Zu den verfassungsrechtlichen Fragen vertritt der Senat im Einzelnen folgenden Standpunkt:

1. Wer einen anderen gegen eine Beteiligung an den Betriebskosten in seinem Personenkraftwagen mitnimmt, übt damit in einem doppelten Sinne das in Art. 2 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Freiheitsrecht aus. Sieht man von der Entgeltlichkeit der Mitnahme ab, so vollzieht sich natürlichen menschlichen Begegnungen und eine jener sozialen Berührungen, wie sie dem Menschen als freier und zugleich geselliger Person ureigen sind. So wie die Bewirtung eines Gastes, so ist auch die Mitnahme eines anderen auf oder in einem eigenen Fahrzeug seit je zu den Vorgängen gerechnet worden, die beinahe ebenso selbstverständlich erscheinen und in ihrer Erlaubtheit und Unantastbarkeit fast so außerhalb jeglichen Zweifels stehen wie die schlichte mitmenschliche Begegnung. Die Entgeltlichkeit gibt zwar der vorher vorwiegend als etwas rein Tatsächliches angesehenen Beziehung einen rechtsgeschäftlichen Charakter und rückt damit das, was zuvor dem elementaren Bereich der menschlichen Freiheit zugehörte, in jenen anderen (der Aufsicht und Einwirkung des Staates von Rechts wegen eher zugänglichen) Bereich der Vertragsfreiheit. Beide Freiheiten sind von dem allgemeinen Freiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG umschlossen und erscheinen in ein und demselben Vorgang nebeneinander und zugleich verwirklicht, solange das Entgelt keine Vergütung für persönliche Leistung, sondern nur Anteil an sachlichen Unkosten ist. Erst der Übergang zur nächsten Stufe, die dadurch gekennzeichnet ist, dass das Entgelt zum Erwerb und die Dienstleistung gegen Entgelt zum Gewerbe wird, lässt das dem Eingriff der öffentlichen Gewalt am nachhaltigsten entzogene elementare Freiheitsrecht mitmenschlicher Begegnung und Gefälligkeit hinter dem Grundrecht der Vertragsfreiheit verblassen und verbindet dieses zugleich mit dem Grundrecht der Berufs- und Gewerbefreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), bei dem zusätzliche Eingriffsmöglichkeiten der öffentlichen Gewalt gegeben sind und mit dem der Bereich des Art. 2 Abs. 1 GG verlassen ist.

2. Die Vorschrift der §§ 1, 2 PBefG verbietet Kraftfahrern, andere Personen nur gegen einen Anteil an den Betriebskosten, also nichtgewerblich mitzunehmen, wenn Fahrer und Mitfahrer entweder durch öffentliche Vermittlung oder durch Werbung zusammengeführt worden sind. Sie beschränkt damit die oben näher gekennzeichneten, durch Art. 2 Abs. 1 GG garantierten Freiheitsrechte. Die Wirksamkeit dieser Beschränkung hängt davon ab, ob sie sich innerhalb jener Schranken hält, die Art. 2 Abs. 1 GG selbst dem allgemeinen Freiheitsrecht zieht, indem jedem das Recht auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit nur soweit gewährt wird, als er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung und das Sittengesetz verstößt. Der Senat ist der Ansicht, dass keiner dieser einschränkenden Gesichtspunkte das gekennzeichnete Verbot der Mitnahme durch öffentliche Vermittlung oder Werbung mit dem Kraftfahrer zusammengeführter Personen trägt.

Dass ein Verstoß gegen das Sittengesetz ausscheidet, liegt auf der Hand und bedarf keiner besonderen Erörterung. Auch von der Verletzung der Rechte anderer kann keine Rede sein. Als solche Rechte kommen nur bestehende subjektive Rechte bestimmter Rechtsträger in Betracht, nicht dagegen bloße Interessen, wie sie hier von anderen Verkehrsträgern, insbesondere der Bundesbahn angeführt werden könnten (vgl. BGHSt 4, 385, 395; 7, 394, 403). Private Interessen und öffentliche Belange könnten nur mittelbar berücksichtigt werden, soweit sie einer einschränkenden rechtlichen Regelung zugrunde liegen, die sich in die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG einfügt.

3. Verfassungsmäßige Ordnung bedeutet hier „der Verfassung gemäß“ in dem Sinne, dass die zu beurteilende Norm formell rechtsgültig zustande gekommen ist und sich auch sachlich mit der Verfassung in Einklang befindet (BVerfGE 6, 32, 38, 41). Rein äußerlich gesehen beschränkt damit auch das einfache Gesetz das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG ein. Dennoch kann von einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt im herkömmlichen Sinne, der das Grundrecht „leerlaufen“ lassen würde, nicht die Rede sein, denn das Erfordernis des sachlichen Einklangs mit der Verfassung bedeutet in diesem Zusammenhang, dass der Rang des Grundrechts des Art. 2 Abs. 1 GG, der sich aus seiner engen Verbindung mit der im Art. 1 GG als unantastbar und als Gegenstand der Achtung und des Schutzes der staatlichen Gewalt bezeichneten Menschenwürde ergibt, nicht ohne unmittelbare Rückwirkung auf die Maßstäbe sein kann, die gerade an dieser Stelle mit dem Begriff der verfassungsmäßigen Ordnung gesetzt werden sollen. Die in dem Begriff zum Ausdruck kommende Betonung der dem Grundgesetz eigenen und das Grundgesetz gegenüber anderen Verfassungen auszeichnenden Wertordnung muss mit anderen Worten gerade dort besonders zur Geltung kommen und Beachtung finden, wo es um ein Grundrecht so elementarer Art geht, das an der Spitze jener Hierarchie der Werte steht. Das bedeutet in der praktischen Auswirkung, dass der Gesetzgeber nur überwiegende und notwendige Belange zum Anlass eines Eingriffs in das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG nehmen darf und dass er außerdem bei der Wahrnehmung solcher Belange einen Weg wählen muss, der das Grundrecht soweit wie möglich unangetastet lässt. Jede Beschränkung der allgemeinen Freiheitsrechte, die im Art. 2 Abs. 1 GG zusammengefasst sind, setzt also für den Gesetzgeber eine sorgfältige Abwägung zwischen diesen Freiheitsrechten und ihren Gehalten im Einzelfall mit den zu ihrer Beschränkung drängenden Bedürfnissen voraus, wobei das Freiheitsrecht den grundsätzlichen Vorrang behauptet (vgl. BVerfGE 13, 97, 105).

4. Legt man diese Maßstäbe an die hier in Betracht kommende Regelung des PBefG an, soweit sie an den Erfordernissen der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG zu messen ist, so erweist sie sich als mit dem Grundgesetz unvereinbar.

Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergeben sich dazu folgende Aufschlüsse: Der Regierungsentwurf des Personenbeförderungsgesetzes kannte ebenso wie das vorher geltende Personenbeförderungsgesetz vom 4. Februar 1934 (RGBl. I, 1217) keine derartige Beschränkung. Er sah im Gegenteil in seinem § 1 Abs. 2 Nr. 1 vor, dass Beförderungen in Personenwagen dem Gesetz ganz allgemein nicht unterliegen sollten, wenn das Gesamtentgelt die Selbstkosten der Fahrt nicht übersteige. In der amtlichen Begründung war dazu gesagt, in Abs. 2 seien gewisse Beförderungen vom Gesetz freigestellt; die Interessen des öffentlichen Verkehrs würden durch diese Beförderungsvorgänge nicht wesentlich berührt. Erst bei der Beratung des Verkehrsausschusses des Deutschen Bundestags wurde der Entwurf im Sinne der dann Gesetz gewordenen Fassung geändert, und zwar auf einen Vorschlag des Abg. Brück, der in seinem Bericht (3. Wahlper. Drucksache 2450) dazu ausführte:

„Der Ausschuss halte die in der Regierungsvorlage vorgesehene Freistellung von Personenkraftwagen für zu weitgehend. Durch öffentliche Vermittlung und Werbung würden in sehr vielen Fällen Mitfahrer vermittelt. Diese mitfahrenden Personen sollten nicht durch Freistellung außerhalb des Schutzes des Gesetzes bleiben.“

Die Frage der Vereinbarkeit einer solchen Einschränkung mit Art. 2 Abs. 1 GG wurde nicht erörtert, anscheinend auch nicht geprüft. Weitere Gesichtspunkte, insbesondere Belange öffentlicher Verkehrsträger, in Sonderheit der Bundesbahn, sind in den Gesetzesmaterialien gleichfalls nicht angeführt. Das damit allein übrig bleibende Motiv des Gesetzgebers, durch das strittige Verbot der persönlichen Sicherheit der Verkehrsteilnehmer zu dienen, erscheint schon nach dem Gesagten nicht durch ein ernstes und durchdringendes Bedürfnis veranlasst.

Dieser Eindruck festigt sich zur Gewissheit, wenn man prüft, worin letzten Endes die Erhöhung der Sicherheit des mitfahrenden Reisepublikums bestehen soll. Hier ist zunächst bemerkenswert, dass das Gesetz bei keiner der genehmigungsfähigen Beförderungsarten eine zusätzliche Prüfung der Fahrtüchtigkeit der Fahrer fordert, sondern sich mit der allgemein verlangten Fahrerlaubnis nach den Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes zufrieden gibt. Bei dem der Mitnahme in Personenkraftwagen am ehesten vergleichbaren Mietwagenverkehr wird überhaupt nur die Zuverlässigkeit des Unternehmens geprüft, nicht die Zuverlässigkeit der etwa von dem Unternehmer angestellten Fahrer. Bemerkenswert ist, dass Unternehmer auch eine natürliche Person sein kann (§ 3 Abs. 1 PBefG). Obendrein sind die Anforderungen der Zuverlässigkeitsprüfung gering. Die Zuverlässigkeit wird grundsätzlich angenommen (Greif, Kommentar zum Personenbeförderungsgesetz Randnote 8 zu § 13). Die Genehmigungsbehörde kann sie nur verneinen, wenn sie Tatsachen feststellt, aus denen sich die Unzuverlässigkeit ergibt. Zur Feststellung solcher Tatsachen hat sie nur unzureichende Handhaben. Das Gesetz gibt dem Antragsteller selbst auf, Unterlagen für seine Zuverlässigkeit beizubringen. Die Genehmigungsbehörde kann höchstens die Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses verlangen (§ 12 PBefG). Sie hat nicht einmal das Recht auf Auskünfte aus der Zentralkartei des Kraftfahrt-Bundesamtes (§ 13c StVZO). Eine weitergehende Pflicht zum Abschluss von Versicherungen als in anderen Gesetzen (z.B. § 29a StVZO) allgemein vorgeschrieben besteht für den Unternehmer nicht.

Ein so geringes Mehr an Sicherheit kann eine Einschränkung des Grundrechts nicht rechtfertigen. Es kommt hinzu, dass diese Einschränkung als allgemeine Maßnahme eine Personengruppe mit der Vermutung der Unzuverlässigkeit belastet und dabei diese Vermutung an äußere Umstände anknüpft, denen für sich genommen über die Frage der Zuverlässigkeit oder Unzuverlässigkeit überhaupt nichts zu entnehmen ist. Es geht mit anderen Worten nicht an, den Kreis der unzuverlässigen Kraftfahrer, die nicht nur sich allein, sondern auch mitfahrende Personen gefährden, auf die Weise einzuschränken, dass man einfach für eine nach anderen Gesichtspunkten ausgeführte Fallgruppe die Mitnahme von Personen gänzlich ausschließt. Es besteht nicht einmal eine Wahrscheinlichkeit dafür, dass gerade auf diesem Wege in verhältnismäßig größerem Umfange unzuverlässige Kraftfahrer dazu gelangen, mitfahrende Personen zu gefährden. Im Gegenteil werden z.B. Verbrecher, die gestohlene Wagen fahren und Mitfahrer aufnehmen, um sie zu berauben, sich sehr wohl hüten, durch die Vermittlung tatunbeteiligter Dritter, die ihre Personalien und die Personalien des Mitfahrers festhalten, an solche Opfer heranzukommen.

Endlich hätte es der Gesetzgeber in der Hand gehabt, durch eine Regelung der Ausübung des Vermittlungsgewerbes (z.B. durch die Vorschrift, dass nur an Kraftfahrer vermittelt werden darf, die ein nicht über sechs Monate altes polizeiliches Führungszeugnis vorlegen) nicht nur den Eingriff in das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG völlig zu vermeiden, sondern obendrein wirksamere Vorkehrungen für die Sicherheit der Mitfahrer (etwa durch Anordnung einer zusätzlichen Versicherungspflicht) zu treffen.

5. Zu den dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG zu entnehmenden und für sich bereits durchgreifenden Bedenken gegen die Gültigkeit der erörterten gesetzlichen Regelung treten weitere Bedenken, die sich aus dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit ergeben.

Mit dem Verbot, Personen gegen ein die Betriebskosten nicht übersteigendes Gesamtentgelt im eigenen Personenkraftwagen mitzunehmen, wenn Fahrer und Mitfahrer durch öffentliche Vermittlung oder durch Werbung zusammengeführt worden sind, zielte der Gesetzgeber ersichtlich darauf ab, die Tätigkeit der sogenannten Mitfahr-Zentralen lahmzulegen. Er verfolgte dieses Ziel jedoch nicht durch unmittelbar für die Mitfahr-Zentralen bestimmte einschränkende Vorschriften, etwa das Verbot solcher Vermittlung, sondern auf dem Umwege über ein an die Kraftfahrzeugbesitzer als mögliche Kunden gerichtetes Verbot, durch solche Vermittlung zugeführte Interessenten gegen Beteiligung an den Fahrtkosten mitzunehmen. Indem der Gesetzgeber dieses an die Kraftfahrer statt an die Inhaber von Mitfahr-Zentralen gerichtete Verbot mit einer Strafdrohung bewehrte, kehrte er zwangsläufig das nach dem eigentlichen Ziel des Verbots zu orientierende Täter-Gehilfen-Verhältnis um. Denn er machte ein nach dem Verbotsziel allenfalls als bloße Beihilfe einschätzbares Handeln zur Haupttat, womit der als der eigentliche Täter anzusehende Vermittler zwangsläufig in die Rolle des bloßen Gehilfen geriet. Gerade der vorliegende Fall, der den Angeklagten als einzigen Gehilfen im Verhältnis zu zweitausend „Tätern“ zeigt, bei denen im Gegensatz zu dem einen Gehilfen durchweg von der Durchführung eines Strafverfahrens abgesehen wurde, lässt erkennen, wie das natürliche Gewichtsverhältnis sich in der praktischen Anwendung gegenüber einer Regelung durchsetzt, die es umkehrt und damit außer Acht lässt. Der Senat meint, dass er es hier mit einem Missbrauch strafrechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten zu tun hat, die mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip zu entnehmenden Wahrhaftigkeitsgebot unvereinbar ist, das dem Gesetzgeber die Vermeidung sachlich irreführender und widersprüchlicher Regelungen zur Pflicht macht (BVerfGE 1, 14). Doch bedarf es einer weiteren Vertiefung und abschließenden Erörterung dieser Frage nicht, nachdem die Vorlegungspflicht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG bereits dem Art. 2 Abs. 1 GG zu entnehmen war.

Der Generalbundesanwalt hatte in erster Linie Verwerfung der Revision beantragt, der Aussetzung des Verfahrens zum Zwecke der Vorlage an das Bundesverfassungsgericht jedoch nicht ausdrücklich widersprochen.