Vorlageentscheidung: 'Freie Bewerber' und Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst (OWiG)

In dem Bußgeldverfahren gegen Frau Franziska ███ aus ████, wegen Zuwiderhandlungen gegen das Güterkraftverkehrsgesetz hat der 1. Strafsenat des Bundesgerichtshofs auf den Vorlegungsbeschluss des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 30. März 1960 nach Anhörung des Generalbundesanwalts am 24. Juni 1960

„Freie Bewerber“ erlangen die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst im Sinne der §§ 48 und 14 OWiG nicht schon durch ihre Ernennung und Einweisung in eine Planstelle.

„Freie Bewerber“ erlangen die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst im Sinne der §§ 48 und 14 OWiG nicht schon durch ihre Ernennung und Einweisung in eine Planstelle.

I. Im Dezember 1957 verhängte die Regierung von Oberbayern gegen Frau ██████ eine „Geldbuße“ von 6.300 DM wegen fortgesetzter Zuwiderhandlungen gegen das Güter-Kraftverkehrsgesetz (GüKG), und zwar wegen ungenehmigt betriebenen Güter- bzw. „Abfallfernverkehrs“ in 2.329 Fällen in der Zeit vom 14. März 1955 bis zum 3. Mai 1957 und wegen unerlaubten Güternahverkehrs in 1.797 Fällen (in der Zeit vom 14. März 1955 bis zum 21. März 1957; Bl. 83 ff. der Akten der Regierung).

Nach Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat das Amtsgericht durch den Beschluss vom 6. März 1959 den Bußgeldbescheid mit der Maßgabe aufrechterhalten, dass die Buße auf 3.000 DM festgesetzt wurde (wovon auf den Fernverkehr 2.700 DM entfielen und auf den Nahverkehr 300 DM).

Begehungszeiten: 14. März 1955 bis 3. Mai 1957 bzw. 14. März 1955 bis 21. März 1957.

Hiergegen hat Frau ██████ Rechtsbeschwerde eingelegt (Bl. 46 a. H. A.), über die bislang noch nicht entschieden ist. Das Bayerische Oberste Landesgericht hat vielmehr die Sache durch Beschluss vom 30. März 1960 dem Bundesgerichtshof vorgelegt (§ 56 Abs. 5 OWiG; § 121 Abs. 2 GVG).

Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, dass zumindest die Verfolgung bezüglich des unerlaubten Güternahverkehrs verjährt sei (§ 14 OWiG). Das Schreiben der Regierung vom 11. Juni 1957 sei nicht gegen die Betroffene gerichtet gewesen. Die späteren, von Oberregierungsrat Dr. K. unterzeichneten Schreiben vom 28. August und 6. September 1957 hätten deshalb keine Unterbrechungswirkung gehabt, weil diesem Beamten die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst gefehlt habe (vgl. schon BayObLGSt 1959, 96 = DÖV 1959, 17; ebenfalls Dr. K. betreffend). Das vorlegende Gericht sieht sich jedoch an einer Entscheidung gehindert durch die abweichende Rechtsansicht des Oberlandesgerichts Koblenz (Beschluss vom 9. Juni 1954 – Ws 115/54), eine Auffassung, an der dieses OLG gemäß Schreiben vom 23. März 1960 (Bl. 134) festgehalten hat. Es geht dabei dem vorlegenden Gericht im Wesentlichen um die Frage, unter welchen Voraussetzungen „freie Bewerber“ die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 2 OWiG erlangen und daher, ebenso wie der Behördenleiter oder dessen Vertreter, zur Unterzeichnung eines Bußgeldbescheids befugt sind (vgl. auch § 14 Satz 3 OWiG).

II. Die Voraussetzungen einer Vorlegung sind gegeben.

Wie das Bayerische Oberste Landesgericht zutreffend ausführt, kommt es bezüglich der Zuwiderhandlung unerlaubten, bis 21. März 1957 betriebenen Güternahverkehrs darauf an, ob die Verjährung gegen die Betroffene vor dem 21. September 1957 unterbrochen worden ist. Nach Auffassung des BayObLG trat durch die Verfügung der Regierung vom 11. Juni 1957 keine Unterbrechung ein, weil dieses Schreiben nicht „gegen den Täter“ gerichtet war (§ 14 Satz 3 OWiG), sondern nur Nachforschungen danach anstellte, wer der Verantwortliche sei. Dieser Auslegung vermag der Senat nicht entgegenzutreten (vgl. aber zu IV).

Die späteren, von Oberregierungsrat Dr. K. unterzeichneten Schreiben der Regierung waren zwar gegen die Betroffene gerichtet. Sie hatten aber deshalb keine Unterbrechungswirkung, weil Dr. K. die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst fehlte. Er war ursprünglich Dipl.-Volkswirt gewesen und, auf Grund seiner Fachkenntnisse auf dem Gebiet der Landesplanung, 1951 in eine Stelle des höheren Dienstes berufen worden. Es handelt sich bei ihm um einen sogenannten „freien Bewerber“ (also nicht um einen Laufbahnbewerber).

Entgegen dem OLG Koblenz verlangt der Senat, dass ein solcher Beamter durch die Berufung in das Beamtenverhältnis und die Einweisung in eine entsprechende Planstelle noch nicht „die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst“ im Sinne der §§ 48 und 14 des OWiG erlangt.

Anders als bei der Befähigung zum Richteramt (§ 5 GVG) gibt es für die Qualifikation zum höheren Verwaltungsdienst auch jetzt noch keine einheitliche Begriffsbestimmung (vgl. Schütz in „Der Öffentliche Dienst“ 1956, 163 ff.). Für den Bereich des OWiG (§ 48 Abs. 1 Satz 2; § 14 Satz 3; vgl. auch § 67 Abs. 3) genügt nun aber nicht die bloße Einweisung in eine Planstelle.

1) Wegen des Ausdrucks „freier Bewerber“ vgl. Art. 1 der VO vom 11.2.1954 (GVBl. 1954 S. 183); vgl. auch § 16 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1.7.1957 (BGBl. I S. 667); „andere Bewerber“.

Aus den gesetzgeberischen Vorarbeiten geht als Wille des Gesetzgebers hervor, dass diese Befähigung bei sogenannten „freien Bewerbern“ (Außenseitern) auch durch Verleihung erworben werden kann. Andererseits ergibt sich aus diesen Unterlagen deutlich, dass die bloße Berufung in ein Beamtenverhältnis und Einweisung in eine Planstelle eine solche Verleihung nicht darstellt. Der Sonderausschuss des Bundesrats hatte zwar in seiner Empfehlung vom 21.2.1951 ausgeführt:

„Es erscheint geboten, die Qualifikation zum höheren Verwaltungsdienst der Befähigung zum Richteramt gleichzustellen. Dabei geht der Sonderausschuss davon aus, dass die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst nicht nur durch die Ablegung des Ref.-Assessor-Examens, sondern auch durch Verleihung, etwa durch Einweisung in eine Planstelle des höheren Verwaltungsdienstes, erworben werden kann.“

Aber schon in der Sitzung des Bundesrats vom 2. März 1951 hat der Berichterstatter des Rechtsausschusses zugegeben, dass bei jener Begründung eine „Ungenauigkeit“ unterlaufen sei. „Nur der Fall sollte getroffen werden, dass das Landesrecht eine solche Verleihung zulässt. Die Einweisung in eine Planstelle des höheren Verwaltungsdienstes, wie es in der Begründung heißt, soll selbstverständlich nicht genügen.“ Im Bundesrat wie auch später im Bundestag hat sich dann hierzu keinerlei Erörterungen mehr gegeben.

Loosch (Bundeswehrverwaltung 1959 S. 109) meint nun allerdings, dass alle Beamten spätestens mit ihrer Ernennung zu Beamten des höheren Dienstes auch die Befähigung zum höheren Dienst und damit auch für den höheren Verwaltungsdienst erlangen. Das kann für den Bereich des OWiG (§§ 48 und 14) bezüglich „freier Bewerber“ nicht richtig sein.

2) Sten.-Ber. Nr. 1008/1/50, S. 53; Sitzungsberichte des Bundesrats 1951 S. 169, 173; 196. Sitzung des Bundestags, 8458/8459.

Dies ergeben die vorstehend angeführten gesetzgeberischen Erörterungen. Die Einweisung in eine Planstelle (BVerfG 3, 258/259) hat im Wesentlichen haushaltsrechtliche und besoldungstechnische Bedeutung. Die Übernahme in ein Beamtenverhältnis des höheren Dienstes erschöpft sich in der Begründung des Dienstverhältnisses. Sie hat eine andere Wertigkeit als die Verleihung der Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst. Diese geschieht als konstitutiver, begünstigender Hoheitsakt durch eine besondere Entscheidung des Kabinetts oder der von ihm ermächtigten Stelle. Dadurch erlangt der Begünstigte eine nicht ohne weiteres rücknehmbare Rechtsstellung.

Vie (Anm. II 2 zu § 15 der Verw.-Ger.-Ordn. vom 11.1.1960) ist sogar der Auffassung, nach jetzigem Recht könne die Qualifikation zum höheren Verwaltungsdienst in keinem Land der Bundesrepublik allein und selbständig neben der Befähigung zum Richteramt erworben werden. Dies kann aber aus den schon genannten Gründen für den Fall besonderer Verleihung an einen „freien Bewerber“ im Rahmen des OWiG (§§ 48 und 14) nicht gelten. Andererseits setzen diese Vorschriften voraus, dass der unterzeichnende Verwaltungsangehörige, sofern er nicht Behördenleiter oder dessen bestellter Vertreter ist, die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst allgemein (abstrakt) erworben oder verliehen erhalten hat und sie nicht nur rein tatsächlich auf seinem Arbeitsgebiet besitzt.

Somit ist der Ansicht des BayObLG im Ergebnis beizutreten.

3) Für Nordrhein-Westfalen vgl. schon § 27 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes vom 15.6.1954, GVBl. S. 237.

Die vorgelegte Rechtsfrage ist übrigens für die Zukunft nicht von großer praktischer Bedeutung. Nach §§ 15 Satz 2, 16 Abs. 1 und 61 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 (in Kraft seit dem 1. September 1957) sollen die Länder binnen drei Jahren unabhängige Stellen bestimmen, welche die Befähigung „anderer Bewerber“ feststellen (vgl. auch BayObLGSt 1959, 98, 99). Abgesehen davon sind die betreffenden Verwaltungsbehörden nicht gehindert, Bußgeldbescheide und der Verjährungsunterbrechung dienende Verfügungen auch von einem Außenseiter bearbeiten, sie aber vom Behördenleiter oder seinem allgemein bestellten Vertreter unterzeichnen zu lassen.

Rückt ein „anderer Bewerber“ selbst zum Behördenleiter (oder allgemeinen Vertreter) auf, so unterliegt seine „Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst“ (im Sinne der §§ 48 und 14 OWiG) ohnehin nicht der Nachprüfung durch die Gerichte.

Es ließe sich übrigens auch die Auffassung vertreten, dass das vorstehend zu I erwähnte Schreiben der Regierung vom 11. Juni 1957 (Bl. 2 der Beiakten) doch die Verjährung unterbrochen hat. Denn diese Verfügung war durch ein auf Unterbrechung abzielendes Schreiben der Bundesanstalt für den Güterfernverkehr vom 7. Juni 1957 ausgelöst worden. Die daraufhin erlassene Verfügung der Regierung wurde an die Firma Franziska ██████ gerichtet. Das Schreiben diente der Aufklärung des Sachverhalts und der Förderung des Verfahrens bezüglich der im Einzelnen angegebenen Ordnungswidrigkeiten. Man könnte also der Ansicht sein, dass diese Verfügung nach den Umständen (RGSt 36, 350; BayObLGSt Bd. 27 S. 34/35) auch oder gar in erster Linie gegen die Betroffene, Frau ███████, als Inhaberin des Unternehmens, also diejenige, die es anging, gerichtet war (vgl. auch § 99 Nr. 1 GüKG und Jehmann/Voss, Anm. 2 a am Ende zu § 99). Frau ███████ scheint dies damals auch selbst so aufgefasst zu haben (vgl. den Wortlaut der von ihr erteilten Vollmacht sowie ihre Vorsprachen bei dem Sachbearbeiter der Regierung Bl. 3 und 9 der Beiakten; ferner die Stellungnahme der Staatsanwaltschaft beim BayObLG vom 4.1.1960, Bl. 120 H. A.). Das vorlegende Gericht mag daher erwägen, seine diesbezügliche Auffassung in eigener Zuständigkeit nochmals zu überprüfen.

Der Generalbundesanwalt war, ohne zusätzliche Ausführungen, dem vorlegenden Gericht beigetreten.

Für den erkrankten